Il Sistema interamericano di tutela dei diritti umani

Il Sistema interamericano è uno dei tre sistemi regionali di tutela dei diritti umani, insieme a quello europeo e a quello africano. La cornice dei meccanismi di protezione è l’Organizzazione degli Stati Americani (OSA), istituita con la Carta di Bogotà del 1948 e principale organizzazione regionale e intergovernativa del continente. La Carta dell’OSA proclama tra i suoi principi il  rispetto dei diritti della persona senza alcuna distinzione di razza, nazionalità, credo o sesso.

Il Sistema interamericano presenta una struttura molto peculiare, che si discosta dal classico binomio Convenzione-Corte, offrendo un sistema bicefalo, sia in termini di Carte, sia di organi di controllo.

La collaborazione interamericana in materia ha origine nel 1928, quando durante l’ottava Conferenza panamericana viene approvata la Dichiarazione a Difesa dei Diritti dell’Uomo. Il 1948 è, però, l’anno decisivo: durante la nona Conferenza internazionale americana, oltre alla Carta istitutiva dell’OSA, viene adottata la Dichiarazione Americana dei Diritti e dei Doveri dell’Uomo, che riconosce la salvaguardia dei diritti dell’uomo come “guida principale del diritto americano”, allora ancora in evoluzione.

La Dichiarazione ha una struttura lineare grazie alla presenza di soli due capitoli. Il primo elenca i 28 diritti tra civili, politici, sociali, economici e culturali, soggetti ai limiti del rispetto reciproco, della sicurezza collettiva e del benessere generale. Il secondo capitolo è invece dedicato ai doveri degli individui nei confronti della società, caratteristica rara in documenti similari.

Circa 20 anni dopo, il 22 novembre 1969, durante una Conferenza specializzata sui diritti dell’uomo svoltasi a San José (Costa Rica) e convocata dal Consiglio permanente dell’OSA, viene adottato il testo della Convenzione Americana dei Diritti dell’Uomo. Quest’ultima è influenzata dalla quasi contemporanea adozione dei Patti delle Nazioni Unite e si ispira fortemente al modello europeo (CEDU). La Convenzione è entrata in vigore il 18 luglio 1978 e ad oggi solo 25 Stati membri dell’OSA l’hanno ratificata (gli USA hanno firmato nel 1977, ma non ancora ratificato).

Per quanto riguarda il contenuto, la Convenzione prevede una Parte sostanziale (I) dedicata ai doveri degli Stati e i diritti protetti e una Parte II, di carattere più procedurale, dedicata ai mezzi di protezione. La Parte III è invece intitolata alle disposizioni generali e transitorie.

Due Carte, molteplici funzioni: Dichiarazione o Convenzione?

La presenza di due Carte è una caratteristica peculiare del Sistema interamericano di tutela dei diritti umani, giustificata dalla diversa natura e conseguenti diverse funzioni delle stesse.

La Dichiarazione, per sua natura, è uno strumento di soft law non vincolante. Concepita inizialmente come “linea guida” per lo sviluppo legislativo del Sistema interamericano inaugurato contemporaneamente all’OSA,  ha modificato il suo ruolo nel tempo.

Nello specifico, sia le due istituzioni di tutela che l’Assemblea generale dell’OSA, hanno riconosciuto la Dichiarazione come l’interpretazione autentica dei diritti dell’uomo riferiti nell’atto istitutivo dell’OSA. Tale riconoscimento trasforma de facto la natura del documento, rendendone vincolante il contenuto. La Dichiarazione costituisce una fonte di obblighi internazionali per gli Stati membri dell’OSA e l’obbligo giuridico non deriva dalla natura della Dichiarazione in sé, ma dal suo valore interpretativo dello Statuto dell’Organizzazione.

La Convenzione è invece un atto vincolante assimilabile agli strumenti analoghi presenti in Europa (CEDU) e in Africa (Carta Africana dei Diritti dell’Uomo e dei Popoli). A prescindere dal contenuto in termini sostanziali, la componente più significativa della Convenzione riguarda i meccanismi di tutela. Nella seconda parte viene definito e regolato un sistema binario di tutela incentrato su due istituzioni distinte: la Commissione Interamericana dei Diritti dell’Uomo e la Convenzione Interamericana dei Diritti dell’Uomo.

Un sistema di tutela binario: la Commissione

Dal 1948 al 1969 nessun organo in particolare aveva avuto il compito specifico di vigilare sull’applicazione della Dichiarazione.

Nel 1959 la quinta riunione dei ministri degli esteri OSA istituisce la Commissione Interamericana per i Diritti dell’Uomo. Quest’ultima, qualificata come organo autonomo, aveva il compito di promuovere la tutela dei diritti umani senza uno specifico riferimento alla Dichiarazione adottata 9 anni prima. Solo nel 1965 venne deciso di modificare lo statuto della Commissione ampliandone funzioni e poteri. Nello specifico, viene menzionata espressamente la necessità di vigilare sull’osservanza di alcuni diritti della Dichiarazione americana (artt. 1, 2, 3, 4, 18, 25 e 26) e, soprattutto, si autorizza la Commissione a esaminare comunicazioni e qualsiasi informazione disponibile e/o rivolgersi ai governi per ottenere informazioni pertinenti al fine, eventuale, di rivolgere raccomandazioni agli Stati membri e garantire un’effettiva osservanza dei diritti fondamentali.

La Commissione è composta da sette membri di diversa nazionalità, elevata statura morale e riconosciuta competenza nel campo dei diritti umani, eletti dall’Assemblea generale dell’OSA da una lista di candidati presentati dagli Stati membri. La sede dell’Organizzazione è Washington e, ad oggi, figura come organo espressamente designato dell’OSA.

Le funzioni di promozione dei diritti umani della Commissione riguardano attività divulgative ed educative e, soprattutto, il ruolo nella preparazione e stesura delle Convenzioni interamericane settoriali. Le tre principali funzioni di sorveglianza sono invece: condurre inchieste, anche tramite ispezioni in loco se necessario e previo consenso dello Stato interessato, stilare rapporti periodici generali sulla situazione dei diritti umani nei vari Stati membri e ricevere petizioni.

A differenza degli altri sistemi di tutela, quello interamericano considera il ricorso individuale come la regola, relegando i contenziosi intestatali a eccezioni. La legittimazione a ricorrere riguarda le persone fisiche, i gruppi o le organizzazioni non governative riconosciute in almeno uno Stato membro. Inoltre, la mancanza di una specifica limitazione in tal senso consente a chiunque e non solo alla vittima di presentare una petizione. Quest’ultima deve riguardare una presunta violazione della Convenzione, della Dichiarazione e, a seguito della riforma del Regolamento del 2013, anche di altri strumenti interamericani in materia.

Si distingue inoltre tra petizioni generali, concernenti diffuse violazioni dei diritti umani e per le quali non è necessario l’esaurimento dei ricorsi nazionali, e petizioni individuali, per le quali invece vale tale principio.

Nell’espletare questa funzione la Commissione si avvale di due diverse procedure a seconda che le petizioni riguardino i diritti contenuti nella Convenzione Americana dei Diritti dell’Uomo o nella Dichiarazione. Nel primo caso, gli Stati potenzialmente “imputabili” sono solo quelli parte della Convenzione, nel secondo invece tutti gli Stati membri dell’OSA, anche se non firmatari della Convenzione. Inoltre, se la Commissione agisce sotto l’egida della Convenzione, deve cercare un accordo amichevole tra le parti; invece, la Dichiarazione si limita semplicemente a redigere un rapporto che descriva i fatti e le conclusioni tratte che viene poi trasmesso alle parti.

Un sistema di tutela binario: la Corte

La Corte Interamericana dei Diritti dell’Uomo è il principale organo giudiziario del Sistema interamericano, istituito con la Convenzione e in funzione dal 1979.  Tra le sue competenze, anche alcune funzioni direttamente derivanti dallo Statuto OSA o da altri strumenti internazionali in materia di diritti umani.

Anche la Corte è composta da 7 giudici eletti dall’assemblea generale ogni 6 anni tra giuristi di elevata statura morale e riconosciuta competenza in materia. Sono previste anche nomine di giudici ad hoc e ad interim nei casi in cui sia necessario sostituire un giudice cittadino di uno Stato coinvolto in un caso in esame o, nella seconda ipotesi, per raggiungere il quorum in casi di emergenza (morte, inabilità o congedo di un membro).

La Corte ha fondamentalmente due funzioni: una consultiva e una contenziosa.

La Corte può essere consultata dagli Stati membri OSA e alcuni organi tra cui la Commissione circa l’interpretazione della Convenzione stessa o l’esame di compatibilità  della legislazione nazionale degli Stati membri. Nella sua funzione  consultiva la Corte non utilizza come unico parametro la Convenzione, ma anche “ogni disposizione riguardante la salvaguardia dei diritti dell’uomo, di qualsiasi trattato internazionale applicabile negli Stati Americani”. L’ampiezza di tale competenza rappresenta una peculiarità del Sistema interamericano e, infatti, non ha precedenti o eguali a livello globale.

Per quanto riguarda la funzione contenziosa, in primis va specificato che la competenza giurisdizionale della Corte è sottoposta alla dichiarazione di accettazione da parte degli Stati membri. Tale dichiarazione è facoltativa anche se irrevocabile e, ad oggi, 20 su 25 Stati membri hanno proceduto in tal senso.
La Corte, inoltre, può essere adita solamente dagli Stati parte contraenti e dalla Commissione (se il ricorso è rivolto a uno Stato che ha accettato la giurisdizione della Corte).  Solo dal 2009 è stata prevista la possibilità per le vittime (familiari e/o rappresentanti accreditati) di presentare istanze, argomenti e prove in maniera autonoma. Un altro limite procedurale riguarda il doppio meccanismo di tutela: per poter presentare un ricorso alla Corte è necessario che la Commissione si sia espressa in merito.

I procedimenti terminano normalmente con una sentenza che è definitiva e senza appello e può contenere due categorie di rimedi: l’ordine di cessare la violazione del diritto e/o il risarcimento pecuniario alla vittima dei danni sofferti.
Anche nella fase di esecuzione della sentenza, il Sistema interamericano presenta delle specificità rispetto alle altre esperienze regionali. La Corte non ha accettato il principio del “margine di apprezzamento da parte dello Stato” il quale è tenuto a dare esecuzione alla sentenza “nel miglior modo possibile”. Inoltre, non esiste un organismo ad hoc di vigilanza (esempio: comitato dei ministri in ambito CEDU), ma questo tipo di controllo appartiene alla Corte.