Il federalismo russo fra Stato, regioni e democrazia

Con i suoi 17.100.000 chilometri quadrati, la Russia rappresenta una grande sfida per quanto riguarda l’amministrazione del territorio. In questo articolo, percorreremo brevemente il delicato equilibrio fra governo federale e governi regionali del Paese più esteso del mondo, analizzandone le implicazioni istituzionali.

I soggetti federali e le suddivisioni interne

La Russia è una repubblica federale semipresidenziale, suddivisa in 85 soggetti federali. I soggetti federali sono unità politiche di diversa natura: 22 repubbliche (fra cui la Crimea, annessa nel 2014), 9 kraj o “territori”, 4 okrug o “circondari autonomi”, 46 oblast’ o “regioni”, le 3 città federali di Mosca, San Pietroburgo e Sebastopol’, e un’oblast’ autonoma ebraica. I soggetti federali sono rappresentati ciascuno da due delegati al Consiglio della Federazione Russa, ossia la camera alta dell’Assemblea Federale, il parlamento russo. La camera bassa del parlamento è costituita dalla Duma Statale.

Nel 2000, sono stati introdotti nove circondari federali, ossia insiemi di soggetti federali. I circondari federali sono governati da un inviato presidenziale, nominato dall’esecutivo federale, e sono stati creati per assicurare un maggior controllo da parte del potere centrale sugli enti territoriali.

I parlamenti regionali sono i corpi legislativi degli 85 soggetti federali. Nonostante le denominazioni e i tipi diversi di soggetti federali, vi si fa riferimento collettivamente come “parlamenti regionali”. Il parlamento regionale della città autonoma di Mosca è eletto a sistema maggioritario, gli altri 84 sono eletti a sistema proporzionale o misto.

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I soggetti federali della Russia. Wikimedia Commons

 

La (non) divisione dei poteri

In un Paese vasto come la Russia, in cui convivono numerosi gruppi etnici, religiosi e sociali, la suddivisione del territorio in senso federalista è una scelta obbligata. Si tratta della risposta alla sfida della gestione di numerose disparità socioeconomiche fra i gruppi coesistenti. I leader sono costretti ad accettare il compromesso di una parziale decentralizzazione, cercando al tempo stesso di mantenere un regime politico monolitico.

La Costituzione russa del 1993 non offre una suddivisione chiara delle prerogative dei governi regionali e del governo federale. Al contrario, rimarca una giurisdizione mista. Le entrate fiscali dei governi regionali non sempre bastano a finanziare i servizi e il welfare. I soggetti federali hanno il potere di delegare determinate questioni a giurisdizioni locali minori (come le amministrazioni municipali), per gestirle in modo più particolaristico. Tuttavia, questa usanza finisce col rendere ancora più complessa e frammentaria la gestione dei servizi pubblici di un Paese estremamente vasto. Spesso, dunque, la qualità dei servizi erogati dipende direttamente dall’efficienza delle singole istituzioni locali.

La disparità e la frammentarietà nell’erogazione dei servizi non sono l’unico problema posto dalla mancanza di una precisa suddivisione dei poteri fra centro e regioni. Chiaramente, nella gerarchia dei poteri, il governo federale occupa il primo posto. Perciò, la condivisione delle responsabilità e delle competenze fra governo federale e governi regionali implica che le regioni possono legiferare su una data materia solo a condizione che questa non sia regolata direttamente dal potere centrale. In pratica, quindi, è il governo federale che identifica le zone di autonomia delle regioni.

Putin stringe la presa

Nel 1999, quando la leadership di Boris El’cin era ormai sulla via del tramonto, una neonata unione di partiti mise in crisi l’allora vigente Partito Comunista della Federazione Russa alle elezioni parlamentari. El’cin aveva, da tempo, perso il controllo politico sulle regioni, le quali avevano guadagnato sempre maggiore peso anche su governo e parlamento federali. Per scongiurare il ripetersi di questo scenario, il governo federale cambiò radicalmente le proprie politiche regionali sotto la leadership di Vladimir Putin. Il potere centrale diede priorità assoluta al mantenimento del controllo del Paese, per scongiurare il rischio di una decentralizzazione che ne avrebbe minato l’egemonia.

Dal 2000 in poi, il neoeletto presidente Putin ha introdotto una serie di riforme atte a rinforzare il controllo centrale sugli enti regionali, come la creazione dei nove circondari federali. Il periodo 2004-2008 ha visto una notevole stretta della sua presa sui governi regionali, per diminuirne l’autonomia e assicurarsi il pieno controllo politico del Paese.

La più eclatante di queste riforme fu la revoca dell’elezione popolare dei governatori regionali, sostituita dalla nomina diretta da parte del presidente. Nonostante l’elezione popolare sia stata poi reintrodotta nel 2012, in seguito a grandi proteste, è sottoposta tuttora a delle forti limitazioni. Ad esempio, il cosiddetto “filtro presidenziale”, grazie al quale il presidente può rigettare a sua discrezione la candidatura dei candidati, indipendenti e non. Inoltre, un secondo “filtro municipale” impone ai candidati il 5-10% (a seconda della zona) di supporto da parte dei consigli locali per candidarsi alle elezioni regionali.

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Manifestazione a Mosca nel 2012 per la libertà di voto. Wikimedia Commons

Come controllare gli enti locali?

Queste riforme rimandano a un altro problema del complesso federalismo russo: il sistema di controllo federale sui governi locali. In generale, c’è il continuo sforzo da parte del potere centrale di controllare le autorità regionali. Soprattutto, di impedire che i meccanismi di controllo soccombano a un sistema profondamente corrotto e diventino, quindi, non solo inutili, ma addirittura dannosi per il potere centrale.

In questo senso, degli organismi di controllo aggiuntivi, creati appositamente per sorvegliare le autorità locali, sarebbero probabilmente inutili. Potrebbero essere facilmente corrotti a loro volta e, quindi, lavorare nell’interesse degli enti regionali e non del governo federale.

La strategia di Putin è stata, dunque, quella di eliminare il problema del controllo delle autonomie “alla radice”. A meccanismi “a posteriori” sono stati preferiti sistemi di controllo istituzionale “a priori” – come il veto su chi può candidarsi a governatore – e l’obbligo per i governatori regionali di sottostare alle indicazioni dei circondari federali, i quali rispondono direttamente al presidente.

Le implicazioni di questo sistema nelle ultime elezioni

La progressiva riduzione dell’autonomia regionale ha impedito alla Russia di sviluppare una competizione produttiva fra i vari soggetti regionali. Lo sviluppo economico e l’innovazione tecnologica del Paese hanno molto risentito di questa condizione a livello regionale. Inoltre, il divario socioeconomico che ha storicamente differenziato varie regioni della Russia non ha trovato un modo per essere sanato.

Inoltre, il sistema istituzionale estremamente complesso, composto da enti amministrativi di diversa natura,  si presta bene ad essere compromesso da disorganizzazione e corruzione. Istituzioni democratiche dalla trama così intricata sono facilmente manipolabili tramite rallentamenti e intromissioni.

È il caso, ad esempio, delle ultime elezioni municipali di San Pietroburgo dell’8 settembre, in cui ha vinto il candidato pro-Cremlino. In queste elezioni, numerose irregolarità e brogli sono stati registrati da diverse associazioni di monitoraggio e testate giornalistiche, e infine (paradossalmente) denunciate anche dalla stessa Commissione Elettorale Centrale. Inoltre, dei 28 candidati che si erano presentati inizialmente, 23 sono stati rigettati dal governo federale, mentre 2 hanno ritirato la loro candidatura – seguendo così il sistema di controllo “a priori”. Anche negli altri soggetti federali, Russia Unita – il partito pro-Cremlino – ha confermato la sua egemonia. In questo senso, è stato fondamentale il sistema di votazione online introdotto per queste elezioni, che facilmente si presta a manipolazioni e brogli.

Queste manipolazioni sono state possibili anche grazie a un sistema di votazione “orizzontale”, in cui ogni circoscrizione locale è sostanzialmente autonoma. Nonostante la presenza di istituzioni federali come la CEC, le circoscrizioni non sono organizzate in una vera e propria struttura “piramidale”, con al vertice un organo responsabile del coordinamento e della sorveglianza di tutti i seggi, che quindi risponderebbe in caso di malfunzionamenti. Gli organi di controllo possono denunciare le irregolarità a posteriori e spesso devono scontrarsi con altri meccanismi istituzionali.

Leggermente diverso invece lo scenario a Mosca: alle scorse elezioni del governo della città federale, Russia Unita ha mantenuto la maggioranza, ma ha perso un terzo dei seggi. Ciò è dovuto in larga parte al metodo di “voto intelligente” promulgato dal principale leader di opposizione Aleksey Navalniy, a sua volta escluso dalla candidatura. Poiché, negli ultimi anni, Russia Unita ha subito un forte calo di popolarità, molti candidati si sono presentati come “indipendenti”, quando invece si trattava de facto di sostenitori del partito: Navalniy ha indicato pubblicamente chi ha adottato questa strategia, indirizzando con successo il voto verso i “veri” candidati di opposizione.

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Putin ai seggi elettorali per la città autonoma di Mosca. Kremlin.ru

Conclusioni

Per via della compresenza di numerose istituzioni di diverso tipo, il complesso sistema federale russo si presta facilmente a giochi e manipolazioni. Suddivisioni politico-amministrative interne di diversa natura, regolate da istituzioni diverse con diversi metodi di elezione, si trovano a dover collaborare su più piani. Nel corso degli anni, gli sforzi del Cremlino sono stati incanalati con successo nel rafforzamento della pressione centrale sugli enti locali, la cui autonomia è tuttora molto limitata. Il Cremlino ha saputo sfruttare a proprio favore questa situazione di scarsa chiarezza istituzionale, rendendola uno strumento del proprio potere, anziché porvi rimedio. Questi fattori spesso comportano serie implicazioni sul funzionamento delle istituzioni democratiche, come nel caso delle ultime elezioni.

 

Fonti e approfondimenti:

Starodubtsev, A., Federalism and regional policy in contemporary Russia, Routledge, 2018

Starodubtsev, A., Decentralize but not Federalize: The Authoritarian Pattern of Regional Policy,  Report for ECPR General Conference, 2013

Busygina, I., How Does Russian Federalism Work? Looking at Internal Borders in the Russian Federation, Journal of Borderlands Studies, 32:1, 2017

Наблюдатели Петербурга

Assembly of European Regions, Regionalisation in Russia: persistent asymmetric federalism

BBC: Russia’s ruling party hit badly in Moscow election

Meduza: Happy Days for Managed Democracy

Meduza: Moscow Election Results

Meduza: From Cultural Capital to Gangland

In copertina: Dima Slavin

 

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