Nel pacchetto di misure adottato dall’Eurogruppo per far fronte alla crisi sanitaria ed economica effetto della pandemia di COVID-19 rientra anche uno strumento finanziario innovativo, il cosiddetto SURE (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency). 

Questa misura, che può essere considerata alla stregua di una cassa integrazione europea, è stata pensata dalla Commissione solo come un provvedimento di emergenza. Nonostante questo però l’Unione europea ha dimostrato negli anni, anche se in forme meno dirette e concrete a causa della sua mera competenza di coordinamento in materia, particolare interesse nei confronti delle politiche occupazionali negli Stati membri.

Cos’è il SURE e come funzionerà?

Il SURE è uno strumento nato per proteggere i lavoratori degli Stati maggiormente colpiti dalla crisi. Il provvedimento consiste infatti in un prestito, con interessi praticamente pari a zero, a quei Paesi che improvvisamente si sono ritrovati a dover aumentare drasticamente la spesa pubblica per concedere liquidità alle imprese e per poter finanziare la cassa integrazione di quelle categorie di dipendenti che a causa del lockdown non possono lavorare.

Il fondo per la cassa integrazione europea dovrebbe mettere a disposizione degli Stati fino a 100 miliardi di euro. Saranno gli stessi Stati membri, attraverso un finanziamento su base volontaria, a fornire i 25 miliardi in garanzie che serviranno poi alla Commissione europea per emettere titoli (con rating tripla A, a tassi molto bassi) sul mercato azionario fino a raccogliere la cifra indicata per costituire il fondo. La gestione delle garanzie resterebbe nelle mani della Commissione, cui spetterà anche la sorveglianza sull’uso che gli Stati faranno del prestito, essendo questo vincolato alle spese di gestione della crisi.

In che modo si potrà accedere al fondo?

Lo Stato membro interessato potrà fare richiesta per assistenza finanziaria alla Commissione. Si avvierà una consultazione per verificare l’impatto che le misure adottate dal governo nell’ambito della tutela del lavoro stanno avendo sulla spesa pubblica nazionale. In questo modo la Commissione potrà valutare l’ammontare del prestito e le modalità di erogazione dello stesso. Solo dopo aver deciso questi aspetti, la Commissione invierà la proposta al Consiglio dell’Unione europea che avrà l’ultima parola.

L’Unione europea e le politiche occupazionali e sociali

Il SURE è stato considerato, fin dalla proposta iniziale della presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen, uno strumento molto innovativo. L’Unione europea non aveva mai previsto delle politiche che agissero in maniera così diretta nel tessuto sociale degli Stati membri.

Nonostante, infatti, l’occupazione sia oggetto di una specifica disciplina già dal Trattato di Amsterdam (e poi ripresa da un intero titolo del TFUE), i poteri riconosciuti all’Unione in materia restano molto limitati, trattandosi principalmente di una competenza di coordinamento delle politiche occupazionali nazionali, sia dal punto di vista economico sia da quello sociale. Il SURE, pur essendo uno strumento messo in campo per arginare l’avanzata di una crisi che riguarda l’intera Unione europea, è il primo vero provvedimento finanziario che nasce con lo scopo di agire concretamente sulle politiche del lavoro degli Stati membri.

Questo fondo si lega però al lungo percorso che l’Unione europea ha intrapreso per la costruzione del concetto di “società europea”, ribadito anche con la creazione del Pilastro Europeo dei Diritti Sociali.

Gli obiettivi occupazionali e la strategia Europa 2020

L’impegno dell’Unione, in campo sociale e occupazionale, non è stato però inesistente nel corso degli anni. Ad esempio, all’interno della strategia Europa 2020, adottata nel 2010 a seguito della crisi economica globale, tra gli obiettivi principali ne era previsto uno riguardante il livello di occupazione, cioè quello di incrementare fino al 75% la partecipazione al mercato del lavoro delle persone nella fascia di età 24-60 anni. Inoltre nel 2018 sono stati proposti dalla Commissione degli orientamenti integrati alla strategia decennale riguardanti quattro ambiti: rilanciare la domanda di lavoro, rafforzare l’offerta di manodopera e competenze, migliorare il funzionamento dei mercati del lavoro e il promuovere l’equità e le pari opportunità.

In molti casi sono stati anche adottati atti giuridici vincolanti come direttive, regolamenti e decisioni per garantire norme minime comuni per alcuni ambiti come la sicurezza sul lavoro, pari opportunità e condizioni di lavoro.

I programmi di finanziamento

Nel corso degli anni l’Unione europea ha previsto anche diversi programmi di finanziamento per sostenere lo sviluppo di diversi progetti che avevano come scopo principale quello di favorire lo sviluppo dell’occupazione negli Stati membri. Tra i più importanti figurano il Fondo Sociale europeo (FSE), il programma per l’occupazione e l’innovazione sociale (EaSI) e il Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione (FEG).

Il Fondo Sociale europeo è il primo vero fondo strutturale, istituito con il Trattato di Roma nel 1957. Fin dalla sua creazione, una delle priorità del FSE è stata quella di promuovere elevati livelli di occupazione e di qualità dei posti di lavoro. Per il settennio 2021-2027 è stato adottato un nuovo regolamento che trasforma il vecchio fondo nel Fondo Sociale Europeo Plus (FSE+), al cui interno verranno accorpati diversi programmi tra cui quello relativo all’occupazione giovanile (YEI) e quello per l’occupazione e l’innovazione sociale. Il Parlamento europeo ha stanziato 120 miliardi di euro con lo scopo di trasformare il Pilastro europeo dei Diritti Sociali in progetti concreti.

Il programma per l’occupazione e l’innovazione sociale è un ulteriore strumento finanziario, gestito dalla Commissione e comprendente tre assi: PROGRESS, EURES e Progress Microfinance. L’asse PROGRESS è dedicato principalmente all’occupazione, alla protezione sociale e alle condizioni di lavoro. L’EURES, invece, è l’asse nato per rafforzare la rete europea per la mobilità lavorativa fornendo assistenza e servizi di collocamento ai cittadini europei che vogliono lavorare in un altro Stato membro. L’ultimo asse dell’EaSI riguarda invece i microfinanziamenti e l’imprenditoria sociale, con l’obiettivo di migliorare l’accesso ai microcrediti per i soggetti più vulnerabili. Nel settennio 2014-2020 la dotazione complessiva dell’EaSI ammontava a quasi un miliardo di euro.

La differenza tra il SURE e le altre politiche

Come abbiamo visto, quindi, l’UE è fin dalla sua istituzione coinvolta nell’osservazione e nella creazione di politiche del lavoro comuni e per attuare queste politiche sono state investite, nel corso degli anni, diverse decine di miliardi di euro.

Queste politiche sono totalmente diverse dal SURE, per diverse ragioni. Prima di tutto per il loro fondamento giuridico, che ne determina anche la natura. Infatti, se tutti i programmi analizzati hanno come base giuridica articoli del TFUE che rientrano nel titolo dedicato all’occupazione e alle politiche sociali (titolo IX), il SURE ha come base giuridica l’art. 122 TFUE, che rientra nel titolo dedicato alla politica economica, essendo considerata come una misura d’emergenza nel caso in cui uno Stato si trovasse in difficoltà a causa di circostanze eccezionali.

La differenza sostanziale quindi è che i programmi come l’FSE, EaSI e il FEG rientrano nei fondi strutturali previsti dall’UE per creare nuovi posti di lavoro e per rendere più sicuri quelli già esistenti. Il SURE, invece, non solo è una politica emergenziale ma in un certo modo anche assistenziale, visto che il suo scopo è far sì che il minor numero di persone perda il lavoro.

Il futuro delle politiche: l’European Unemployment Reinsurance Scheme

Nonostante il SURE sia il primo intervento effettivo, di tipo assistenziale, l’Unione europea era già da tempo al lavoro su una proposta molto simile, da integrare alle già esistenti politiche del lavoro. L’idea di una cassa integrazione europea era già stata analizzata nella scorsa legislatura dal PE e dalla Commissione Juncker, concludendo che una misura simile sarebbe stata molto utile per velocizzare la ripresa del mercato del lavoro a seguito della crisi economica del 2008.

Il dibattito sulla creazione di una cassa integrazione finanziata dall’Ue è stato ripreso da Ursula von der Leyen nel suo primo discorso da presidente della Commissione al PE. Il nome di questo progetto è l’European Unemployment Reinsurance Scheme e la Commissione per il momento ha avuto solo il tempo di esprimere l’intenzione di presentare una proposta di questo genere.

La Commissione, una volta arginata la crisi, avrà la possibilità di dar vita a un nuovo strumento che di fatto rivoluzionerebbe il ruolo dell’Unione europea nelle politiche comuni su occupazione e diritti sociali, rendendo “ordinario” uno strumento come il SURE, pensato in un momento di grave emergenza.

 

Fonti e approfondimenti

Boffey D., EU plans to spend €100bn on saving jobs amid coronavirus crisis. The Guardian, 2 aprile 2020.

Gentiloni: ‘Bond Sure sono la prima risposta comune Ue a crisi’. Ansa, 2 aprile 2020.

Basso F., Mes, Bei, Sure, eurobond: gli strumenti Ue contro la crisi (e cosa vuole l’Italia). Corriere della Sera, 7 aprile 2020.

Commissione europea. Pacchetto occupazione.

Vandenbroucke F., Andor L., Beetsma R., Burgoon B., Fischer G., Kuhn T., Luigjes C., Nicoli F., The European Commission’s SURE initiative and euro area unenployment re-insurance. Vox, 6 aprile 2020.