Un debito e delle sfide in comune per l’Unione europea

Al di là della tragica crisi sanitaria, si prospetta agli occhi degli europei una nuova crisi economica che potrebbe attanagliare il continente anche nei mesi successivi alla fine della pandemia. Una crisi, quella odierna, che nasce da uno stop generalizzato alla produzione e si articola in una crisi dell’offerta e in una contrazione dei consumi. Dunque qualcosa di diverso dalla crisi del 2011, che in Europa nacque sul piano finanziario colpendo i Paesi più esposti per gli alti livelli di debito. Un elemento comune alle due esperienze è proprio quello del debito, il cui innalzamento attraverso interventi fiscali sarà un elemento essenziale in una risposta proporzionata alla crisi.

Un’altra differenza è riscontrabile nella natura dello shock. Nel 2011 fu asimmetrico e colpì principalmente i Paesi dell’Europa del Sud, più esposti a causa di politiche di bilancio insostenibili attuate negli anni precedenti alla crisi; nelle circostanze attuali è evidentemente simmetrico. Difatti (economicamente, oltre che biologicamente) l’epidemia non conosce confini: tutti i Paesi europei dovranno far fronte a dure conseguenze economiche. Inoltre, in un sistema integrato come quello europeo non vi è dubbio che nessuno Stato membro potrebbe pensare a una sua ripresa prescindendo da quella degli altri. Intanto si susseguono interventi nazionali volti a far fronte alla doppia emergenza, così come azioni a livello europeo che necessitano però il consenso degli esecutivi degli Stati membri per essere pienamente operative.

Gli strumenti per far fronte all’emergenza di oggi e alla crisi di domani

Far ripartire le economie del continente a crisi terminata e, soprattutto, far fronte allo shock nell’immediato richiederà di muoversi sui fronti della politica monetaria e di quella fiscale. Relativamente alla prima, al momento abbiamo assistito al lancio dei programmi di acquisto (PEPP) della BCE da 750 miliardi di euro volti a tenere sotto controllo il costo dell’indebitamento per i Paesi dell’eurozona. Similmente, venendo alla seconda, possiamo vedere come gli Stati membri si siano impegnati in misure fiscali eccezionali e più o meno massicce a seconda del Paese in considerazione.

L’Europa intera si ritroverà ad affrontare un aumento generalizzato di indebitamento, il che è un freno nel presente e sarà un problema nel prossimo futuro. Difatti la Germania non ha problemi a varare un piano per più di 700 miliardi con un rapporto debito pubblico/PIL attualmente ancora al 60%, mentre Paesi come Italia e Francia limitano la portata delle misure, anche a causa del fatto che il loro rapporto tra debito e PIL salirà rispettivamente oltre il 130% e il 100% nei prossimi mesi. Lo stato delle finanze pubbliche di molti Paesi europei è, quindi, il principale ostacolo al dispiegamento di quella strategia utile a far fronte alla crisi nell’immediato e a far ripartire l’economia al momento opportuno.

Venendo all’Unione europea, una prima e inevitabile mossa è stata rilassare la vigilanza sui bilanci nazionali sospendendo il Patto di Stabilità e Crescita, alla quale si è affiancata una modifica dei regolamenti sui fondi strutturali volta a rendere possibile l’uso delle risorse europee in settori correlati all’emergenza. Sebbene le dichiarazioni ufficiali parlino di un rafforzamento del bilancio comune, così come di una pianificazione pluriennale di bilancio incentrata su interventi a favore della ripresa economica, gli spazi convenzionali di bilancio europeo sono (allo stato attuale) limitati tanto sotto un profilo finanziario che temporale. Un “Piano Marshall” così come immaginato da alcuni non sarebbe al momento la risposta adeguata da parte dell’Unione.

Infatti, nell’immediato Bruxelles dovrebbe assumere un ruolo nel compensare lo squilibrio tra gli Stati nelle capacità finanziarie di risposta immediata alla crisi.  Tra le modalità più dibattute per agire in tal senso vi è il ricorso ai cosiddetti Corona bonds. L’introduzione di tale strumento non si limiterebbe strettamente alla sua funzione, ma comporterebbe il rilancio del processo di integrazione europea, inviando un forte segnale di unità al mondo e ai cittadini e rappresentando un rafforzamento della natura “federale” dell’UE. Tuttavia, oltre a mancare un consenso tra gli Stati a riguardo, un’eventuale decisione circa l’introduzione di tale strumento andrebbe in ogni caso affiancata a modelli di governance che potrebbero, a seconda delle scelte, influenzare molto portata e spirito dei Corona bonds.

Cosa sono i Corona bonds?

Una prima considerazione da fare è che non esistono ancora Euro/Corona bonds. Dobbiamo, pertanto, farci largo tra le varie interpretazioni e proposte moltiplicatesi nelle ultime settimane: da queste possiamo estrarre l’essenza del progetto e delle sue caratteristiche principali. In primo luogo, il nuovo debito emesso al fine di fronteggiare la pandemia e alleviarne le conseguenze economiche non dovrebbe pesare sulle finanze dei singoli Stati e dovrebbe essere garantito da tutta l’UE. Di conseguenza, le risorse sarebbero ripartite in base alle necessità, mentre le garanzie affidate a tutti i contribuenti europei.

La base legale da cui partire può essere l’articolo 122 comma 2 del TFUE, che prevede la possibilità di creare strumenti volti a garantire assistenza finanziaria a uno Stato membro minacciato da gravi difficoltà causate da disastri naturali, così come da eventi eccezionali da esso non controllabili”. Tale approccio vedrebbe la creazione di un fondo ad hoc, l’emissione di bonds volti a finanziare le spese legate alla crisi in corso e lo stanziamento di garanzie a carico della fiscalità dei Paesi europei. 

L’idea di emettere di titoli comuni europei non è nuova ed era stata già ipotizzata durante la crisi dei debiti sovrani nel 2011. In tale circostanza, l’opposizione da parte di alcuni governi europei si incentrò su motivazioni quali la natura asimmetrica dello shock, bloccando di fatto lo strumento. Tuttavia, la situazione attuale è quella di uno shock simmetrico ed esogeno (non ascrivibile pertanto a scelte sbagliate degli Stati), circostanze totalmente diverse rispetto all’ultima crisi vissuta in Europa.

I nodi politici dietro la creazione di un debito europeo

Rispetto a tali semplici caratteristiche teoriche, le difficoltà restano politiche e si concentrano su una serie di elementi. In primo luogo quali obbiettivi fissare. Le risorse raccolte dovrebbero essere liberamente utilizzabili dai governi nazionali? O il loro utilizzo dovrebbe essere limitato a determinati settori preventivamente identificati, come sanità o politiche sociali? Risulta chiaro come tali scelte inciderebbero particolarmente sulla quantità necessaria di risorse.

Ancora, a fronte di un dato ammontare di risorse necessarie, secondo quali parametri andrebbero assegnati trasferimenti e garanzie tra gli Stati? Infatti, un Euro bond emesso allo stato attuale avrebbe un rischio molto alto in mancanza di asset europei o di capacità di tassazione autonome. Se nel dibattito attuale si parla di richiedere garanzie direttamente dai bilanci nazionali o “alleggerire” le regole del Meccanismo europeo di stabilità (MES) e riconvertirlo in quanto strumento già utile all’emissione di bonds, alcuni ipotizzano un’altra strada: quella di dotare l’UE di entrate più consistenti. Ad esempio, un'”addizionale IVA europea” dell’1-1,5% potrebbe assicurare immediatamente risorse per 140-200 miliardi di euro, che a loro volta verrebbero utilizzate come garanzie utili a raccogliere sui mercati circa 3 mila miliardi da ripagare in 30 anni.

L’esperienza dell’ultima crisi ci ha insegnato quanto rapidità di risposta e adeguatezza degli strumenti siano fondamentali per superare un momento di instabilità economica. Abbiamo visto come la Banca centrale europea sia stata la prima a muoversi in tale direzione. A tal proposito, la dichiarazione di Christine Lagarde “Non siamo qui per chiudere gli spread” generò caos e venne (fortunatamente) messa in secondo piano dal massiccio programma di acquisti della BCE. Tuttavia, tornando a quanto affermato dalla presidente dell’istituto, c’è da sottolineare la sostanziale inattaccabilità della seconda parte del discorso (meno citato dai giornali) ovvero che “ci sono altri attori in gioco” riferendosi agli Stati quali diretti interessati ad azionare le leve fiscali utili a far fronte all’emergenza. Lasciare i singoli Paesi soli e con l’unico appoggio delle politiche monetarie della BCE non è una risposta e potrebbe ingigantire i problemi che, invece, andrebbero risolti nel più breve tempo possibile.

Serve una risposta decisa e immediata, ma anche democratica

A fronte di risposte disomogenee da parte dei governi, dettate da differenze profonde nello stato di salute delle finanze pubbliche, è ora giunto il momento per il Consiglio europeo (dove siedono i capi di Stato e di governo) di mettere in piedi risposte fiscali rapide e adeguate. Introdurre una forma di mutualizzazione del debito rappresenterebbe un chiaro segnale di unità europea. Nel fare ciò non andrebbe però dimenticata la necessità di legittimazione democratica delle istituzioni deputate a gestire tali strumenti, imprescindibile per recuperare il supporto pubblico perso negli ultimi anni e crollato nelle ultime settimane di sostanziale immobilismo delle cancellerie europee.

Fonti e approfondimenti

Giavazzi F. Tabellini G. Covid Perpetual Eurobonds: Jointly guaranteed and supported by the ECB. VOX Cepr policy portal. 24 marzo 2020

Bini Smaghi L. Corona bonds – great idea but complicated in reality. VOX Cepr policy portal. 28 marzo 2020

Carnevale Maffè C.A. Codagnone G. Manfredi T. Una addizionale Iva europea per sostenere il corona bond. Econopoly Il Sole 24 Ore. 25 marzo 2020

Halleberg M. Zenios S. Coronavirus and the politics of a common fiscal instrument. Bruegel. 25 marzo 2020

Claeys G. Wolff G. COVID-19 Fiscal response: What are the options for the EU Council? Bruegel. 26 marzo 2020

Klusmann S. Germany Must Abandon Its Rejection of Eurobonds. Spiegel International. 3 aprile 2020

Draghi M. Draghi: we face a war against coronavirus and must mobilise accordingly. Financial Times. 25 marzo 2020

Villafranca A. Italia chiama Ue: corona-bond tra mito e realtà. ISPI. 3 aprile 2020