di Laura Santilli
Le sanzioni sono uno strumento di politica estera attraverso cui è possibile esercitare pressione sul comportamento di uno Stato, considerato una minaccia per la sicurezza nazionale o internazionale. Le sanzioni possono essere utilizzate a livello multilaterale o unilaterale, da uno Stato oppure da organizzazioni internazionali come l’ONU, o sovranazionali come l’Unione Europea.
In questo articolo approfondiremo l’uso delle sanzioni da parte di un singolo Stato: gli Stati Uniti.
Una decisione presidenziale?
Gli Stati Uniti ricorrono allo strumento delle sanzioni, siano esse economiche o finanziarie, più di qualsiasi altro Paese, ma chi ha il compito di attivarlo?
Le politiche sanzionatorie possono avere origine sia nella sfera esecutiva che legislativa, quindi possono essere intraprese sia dal presidente degli Stati Uniti, sia dal Congresso. Nel corso degli anni, si è consolidata la prassi per cui è il presidente a dare inizio a questo processo, tramite l’emanazione di un Ordine Esecutivo. Con questo strumento egli dichiara un’emergenza nazionale in risposta a “un’inusuale e straordinaria minaccia alla sicurezza nazionale, alla politica internazionale o all’economia degli Stati Uniti”, per cui è opportuno ricorrere alle sanzioni.
Il presidente ha autorità legale per dare avvio a un programma di sanzioni secondo il potere conferitogli dall’International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) del 1977, che regola l’autorità presidenziale in circostanze di emergenze internazionali di tipo economico. Questa legge è contenuta nel capitolo 35, sezione 1701 del Codice degli Stati Uniti, al titolo 50, proprio in materia di “Guerra e Difesa nazionale”. Le altre fonti legali che autorizzano le sanzioni sono il Trading with Enemy Act (1917) – alla base del programma di sanzioni contro Cuba – e il Foreign Narcotics Kingpin Designation Act (1999).
La capacità del presidente di emanare delle sanzioni senza dichiarare un’emergenza nazionale è invece limitata e basata su un numero di specifici atti legislativi. Ad esempio, la legge sull’immigrazione e la nazionalità del 1952 fornisce al presidente un’ampia discrezione per imporre restrizioni sui visti attraverso ordini esecutivi. Nel 2014, il presidente Obama ha invocato questa autorità per vietare l’ingresso di persone ritenute responsabili, complici o coinvolte nella commissione di violazioni dei diritti umani in Sud Sudan.
Il ruolo del Congresso
Anche il Congresso ha autorità nell’introdurre nuovi programmi sanzionatori attraverso la legislazione e nel codificare o rafforzare dei programmi già esistenti emanati dalla Casa Bianca.
Il Congresso ha inoltre il potere di incoraggiare e dare forma all’attuazione di sanzioni, come nel caso del “Sense of Congress“, una forma di risoluzione che non ha forza di legge, ma viene utilizzata per indirizzare l’amministrazione nel perseguire l’attuazione di alcune sanzioni senza impegnare direttamente il presidente. Inoltre, il Congresso può imporre regole di rendicontazione delle sanzioni che richiedono all’amministrazione di fornire periodicamente informazioni sul monitoraggio dei programmi sanzionatori.
Il processo di consultazione
Una volta identificata una minaccia che può mettere in pericolo la sicurezza degli Stati Uniti o del sistema internazionale, il National Security Council convoca gli esperti delle agenzie governative competenti in materia per valutare la gravità del rischio e le possibili opzioni. In queste delicate discussioni, le analisi e le opzioni sono spesso presentate da analisti e tecnici dei dipartimenti del Commercio, della Difesa, dello Stato e del Tesoro, così come del Diplomatic Security Service e dell’Intelligence Community (FBI e CIA). Le raccomandazioni finali scaturite da questi incontri vengono poi presentate ai funzionari di alto livello di quelle stesse agenzie e poi al presidente per una decisione finale sulla direzione politica che gli Stati Uniti vorranno perseguire.
Le agenzie governative coinvolte
Quando il processo di consultazione inter-agenzie è terminato, l’attuazione concreta del programma sanzionatorio spetta all’agenzia principale referente: il Dipartimento del Tesoro (Department Of Treasury) e in particolare, l’Ufficio di controllo delle attività estere (Office of Foreign Assets Control-OFAC). In consultazione con il segretario di Stato e altri enti federali, l’OFAC dispone l’effettiva messa in atto delle sanzioni, aggiorna e monitora l’elenco dei Paesi sanzionati, delle persone fisiche, degli enti e delle organizzazioni coinvolti, indagando anche su possibili violazioni delle sanzioni.
Anche il Dipartimento di Stato gioca un ruolo essenziale nello sviluppo e nell’applicazione delle sanzioni, e molteplici uffici al suo interno ne hanno responsabilità, come l’Ufficio di Economia Politica e attuazione delle sanzioni, l’Ufficio Affari Economici e Commerciali, che coordina la politica e guida il Dipartimento di Stato su considerazioni di politica estera e sulla regolamentazione delle sanzioni. Il Bureau of Economic e Business Affairs e le ambasciate statunitensi dei Paesi colpiti dalle sanzioni hanno un ruolo importante nello spiegare le politiche sanzionatorie degli Stati Uniti, nel monitorare le aziende statunitensi all’estero sulle implicazioni aziendali causate dalle sanzioni stesse e nel coordinare l’impegno diplomatico in relazioni bilaterali per amplificare l’impatto di queste.
Fino a qualche anno fa, l’Ufficio per il Coordinamento della politica delle sanzioni fungeva da ufficio cardine all’interno del Dipartimento di Stato per coordinare e supervisionare gli sforzi in essere su questo tema. Questo ufficio, determinante per garantire la coerenza delle politiche tra i vari uffici governativi e l’effettiva applicazione delle sanzioni, aveva anche il compito di promuovere un’azione multilaterale delle sanzioni, coinvolgendo Paesi alleati degli Stati Uniti o attori sovranazionali come l’Unione Europea. Questa agenzia è stata tuttavia chiusa dall’amministrazione del presidente Trump nel 2017.
Comprehensive – Targeted sanctions
Le sanzioni imposte dagli Stati Uniti possono essere di due tipi: comprehensive o targeted, a seconda del loro destinatario e del loro scopo. Le comprehensive sanctions intendono proibire ai cittadini statunitensi, alle società di capitali, società di persone fisiche e altre organizzazioni, di condurre quasi tutte le transazioni finanziarie con le persone o le entità del Paese colpito, anche quando queste persone si trovano in un Paese terzo. L’embargo statunitense su Cuba è un esempio di programma comprehensive.
Le targeted sanctions, invece, mirano a imporre il congelamento dei beni, restrizioni di viaggio e restrizioni sulla ricezione di finanziamenti statunitensi da parte di persone fisiche o di organizzazioni ritenute pericolose per la sicurezza degli Stati Uniti, le quali vengono iscritte nella lista Specially Designates National and Blocked Persons (SDN).
Dopo l’11 settembre, c’è stato un forte aumento delle targeted sanctions, chiamate anche smart sanctions, proprio per la volontà di colpire direttamente gli attori non statali considerati una minaccia per la sicurezza degli Stati Uniti, come ad esempio i gruppi terroristici. Questo tipo di sanzioni può assumere anche anche la forma di: embargo sulle armi, restrizioni al possedimento di capitali, riduzioni degli aiuti esteri e restrizioni commerciali. È utilizzato anche nei confronti di soggetti ritenuti colpevoli di crimini transnazionali, traffici di droghe, armi ed esseri umani.
Proprio per quella che dovrebbe configurarsi come un’azione capillare e molto precisa nei confronti dei soli attori colpiti dal processo sanzionatorio, negli ultimi anni, le smart sanctions vengono impiegate soprattutto in contesti di conflitto o nei confronti di Paesi che presentano alti livelli di povertà e diseguaglianze economiche, per evitare che queste vadano ad esacerbare le già più che precarie condizioni di vita della popolazione civile.
Fonti e approfondimenti
Roberto Gonzalez, Rachel Forill “USA:Sanctions 2020”, The International Comparative Legal Guides and the International Business, Londra: Global Legal Group, 11 ottobre 2019.
Brian O’Toole, Samantha Sultoon “Sanctions Primer: How a Foreign Policy Problem Becomes a Sanctions Program”, Atlantic Council, 22 settembre 2019.
International Corporate Accountability Roundtable Report “US Sanctions Regimes & Human Rights Accountability Strategies”, giugno 2018.
Jonathan Masters, Andrew Chatzky “What are Economic Sanctions?”, Council on Foreign Relations, 12 agosto 2019.
United States Code Annotated, Title 50. “War and National Defense”, Chapter 35: “International Emergency Economic Powers”, § 1701. “Unusual and extraordinary threat; declaration of national emergency; exercise of Presidential authorities”: International Emergency Economic Powers Act (IEEPA).
