Nel 1999, gli Stati membri dell’UE davano vita alla Politica Europea di Sicurezza e di Difesa (PESD o European Security and Defence Policy – ESDP) con l’obiettivo di sviluppare la capacità autonoma di lanciare e condurre operazioni militari a guida UE in risposta alle crisi internazionali.
Da anni i sostenitori del progetto europeo spingevano per un’integrazione anche a livello militare dei Paesi membri dell’UE. A porre le basi per la sua realizzazione fu un’iniziativa bilaterale da parte del Regno Unito e della Francia.
Da quel momento l’UE, attraverso quella che è poi diventata con il Trattato di Lisbona del 2009 la Politica di Sicurezza e Difesa Comune (PSDC), si è posta sulla scena internazionale come attore globale “provider” di sicurezza. Dal 2003 sono state lanciate 34 operazioni e missioni sotto l’ombrello della PSDC in tre continenti (Europa, Africa, Asia).
Oggi, a poco più di vent’anni dalla sua creazione, vediamo quale bilancio se ne può trarre.
I motivi e gli obiettivi storici
Nel dicembre del 1989, il Primo ministro britannico Tony Blair e il presidente francese Jacques Chirac si incontravano a Saint-Malo raggiungendo un compromesso storico che riguardava lo sviluppo di capacità militari europee finalizzate a condurre operazioni in maniera autonoma, nei casi in cui l’Alleanza Atlantica non fosse stata disposta a intervenire. Il documento lì firmato era una sintesi tra le due visioni prevalenti in Europa, rispettivamente filo-atlantista e pro-autonomia.
A partire dall’accordo di Saint-Malo, furono gli eventi nei Balcani e in particolare la crisi del Kosovo nel ’99 ad accelerare l’elaborazione di strutture, mezzi e capacità per la gestione autonoma dei conflitti. Proprio la ripetuta incapacità nell’affrontare le crisi balcaniche costrinse l’Unione a ritenere che la credibilità internazionale non potesse prescindere dal dotarsi di concrete capacità militari. Il Consiglio europeo di Colonia del giugno 1999 istituiva formalmente la PESD. Questa, inserita nel pilastro della Politica Estera di Sicurezza Comune, veniva incaricata di svolgere le azioni di gestione delle crisi descritte dalle “missioni di Petersberg”: missioni umanitarie e di soccorso, peace-keeping, peace-enforcement.
Di lì a qualche mese, il Consiglio europeo di Helsinki (10-11 dicembre ’99) dotava la PESD di una serie di organi necessari e veniva varato il cosiddetto Headline Goal, il livello di ambizione con cui gli Stati membri si impegnavano a dotare l’Unione di una forza in grado di compiere l’insieme dei Petersberg Tasks. Si fissava entro il 2003 la creazione della EU Rapid Reaction Force (ERRF), forza di reazione rapida militarmente autonoma, composta da 50-60.000 uomini, schierabile in 60 giorni e capace di restare sul campo per almeno un anno. L’obiettivo non consisteva in un “esercito europeo”, piuttosto in una forza comune basata sui contributi degli Stati membri a cui l’UE poteva attingere con decisione unanime da parte del Consiglio; non unità permanenti, ma forze mobilitabili on call.
Il Trattato di Lisbona del 2009 ha dato nuovo impulso alla PESD e all’integrazione in materia di difesa. Oltre al cambio di nome, ha introdotto importanti novità tra cui: la Permanent Structured Cooperation (PeSCO – art. 42,6 e Protocollo 10), la clausola di mutua assistenza (art. 42.7) e la clausola di solidarietà (art. 222 TFUE). Ai tradizionali compiti di Petersberg, Lisbona ha aggiunto: le azioni congiunte di disarmo, consulenza e assistenza militare, prevenzione dei conflitti, peace-building.
La PSDC si è andata caratterizzando per il suo approccio peculiare, definito “comprehensive”, che unisce gli strumenti civili a quelli propriamente militari nella gestione delle crisi internazionali.
Nella fase iniziale dal 2003 al 2008, la PSDC si è mostrata particolarmente attiva avviando 21 missioni, impegnandosi soprattutto nell’area balcanica e in Africa. Dal 2009 al 2011 è stata avviata una sola missione: EUNAVFOR in Somalia per contrastare la pirateria. A partire dal 2012, l’attività PSDC si è fatta più intensa lanciando dieci missioni e operazioni in Nord Africa, Africa centrale, Sahel, Ucraina e nel Mediterraneo.
Attualmente sono sei le operazioni militari dispiegate e dieci le missioni civili.
Senza dubbio la PSDC ha rappresentato un valore aggiunto all’azione dell’UE sull’arena globale, contribuendo alla stabilizzazione delle crisi e al mantenimento della sicurezza internazionale. Tuttavia, presenta numerose criticità che ne minano la piena efficacia.
Il livello di ambizione
Ad oggi, la PSDC non ha ancora pienamente raggiunto l’Headline Goal fissato nel ‘99. In particolare, l’UE non è riuscita a sviluppare le capacità militari necessarie per condurre operazioni militari in modo autonomo. Gli Stati membri si sono dimostrati estremamente attenti a non limitare la propria sovranità nazionale in materia di difesa pregiudicando uno sviluppo più profondo della cooperazione e integrazione militare dell’Unione. La maggior parte di essi sono riluttanti nel definire priorità e capacità di difesa all’interno del quadro UE. I governi nazionali hanno infatti dimostrato più volte di preferire forme di cooperazione al di fuori dell’ombrello PSDC impegnandosi in iniziative bilaterali o multinazionali esterne alle strutture dell’Unione. Basti pensare ai casi più recenti del Future Combat Air System e del Main Ground Combat System. Sebbene lo sviluppo delle capacità militari europee sia avanzato storicamente attraverso la cooperazione tra gruppi ristretti di Stati producendo alcuni risultati, spesso ha portato anche a duplicazioni, attrezzature superflue, e vere e proprie lacune nelle capacità.
Molti Paesi membri sembrano reticenti nel voler raggiungere effettivamente un livello di autonomia UE in materia di difesa e lo stesso concetto di “autonomia strategica” non è interpretato in maniera univoca. Alcuni continuano a vedere un approfondimento in questa direzione come un rischio per le relazioni transatlantiche. Tuttavia, occorre ricordare che l’incapacità dell’Europa di colmare le carenze in termini di capacità non è ottimale, oltre che per la PSDC, anche per la NATO.
Il mercato della difesa
Negli obiettivi delineati negli anni ’90, l’Unione auspicava un mercato della difesa integrato, elemento fondamentale per lo sviluppo e l’acquisizione delle capacità militari. Tuttavia, ad oggi, il mercato della difesa europea risulta estremamente frammentato e costituito in pratica da 27 differenti sistemi. Ancora una volta, non c’è una visione condivisa di quella che dovrebbe essere la European Defence Technological and Industrial Base. Mentre alcuni Stati promuovono la logica buy European, altri mantengono stretti i propri legami industriali di difesa con attori non-UE come gli Stati Uniti.
La reticenza nell’uso della forza
Le missioni civili sono da sempre più numerose rispetto alle operazioni militari. Esse infatti riscuotono più facilmente consenso sia da parte degli Stati membri sia da parte dell’opinione pubblica nazionale, incontrando meno divergenze politiche tra i governi europei ed essendo finanziabili attraverso il bilancio comune dell’Unione. La persistente mancanza di unità e volontà politica per il dispiegamento delle operazioni militari è un fattore limitante soprattutto in quelle regioni come il Sahel e il Mediterraneo che richiederebbero un intervento più decisivo da parte dell’UE.
Cosa ci aspetta ora?
Oggi la PSDC si trova ad affrontare sfide inedite rispetto al passato. L’azione di attori come la Russia, la Cina, gli Stati Uniti sotto l’amministrazione Trump, e fenomeni come il terrorismo, i flussi migratori, l’instabilità del vicinato e la stessa Brexit hanno minato la coesione interna dell’Unione così come la sua credibilità esterna.
La Strategia Globale del 2016 ha in parte cercato di rispondere a queste sfide ampliando il livello di ambizione oltre al crisis management e al capacity building con l’introduzione di un concetto nuovo definito “Protecting Europe” orientato ad affrontare proprio quei fenomeni legati al nesso tra sicurezza interna ed esterna.
Tuttavia, alcuni fenomeni emergenti meritano ancora una seria riflessione e una risposta concreta da parte della PSDC. In particolare, gli effetti dei cambiamenti climatici potrebbero esacerbare tensioni e conflitti in Paesi vulnerabili come Africa e Asia con conseguenze importanti ad esempio sui flussi migratori. L’evoluzione delle tecnologie innovative, come l’Internet of Things (IoT) e l’Intelligenza Artificiale (IA), possono rendere più vulnerabili le infrastrutture critiche e i sistemi di comunicazione delle operazioni tramite tecniche come il jamming. La proliferazione a livello globale delle armi e dell’uso dei droni armati rappresenta una minaccia di non poco conto.
Occorre un’ulteriore evoluzione del livello militare di ambizione. La PSDC deve essere in grado di proteggere le infrastrutture critiche, il personale impiegato sui terreni di conflitto, e affrontare le minacce ibride sviluppando capacità, ad esempio, di early warning, di cyber security, dotando di maggiore resilienza gli strumenti di cui già dispone. In risposta a queste sfide, nel 2017 sono stati aggiornati alcuni compiti militari (come il contenimento degli attacchi ibridi e la protezione delle infrastrutture critiche) nel Requirements Catalogue che prevede anche cinque scenari possibili per le missioni e operazioni PSDC: peace-enforcement, capacity-building, prevenzione dei conflitti, evacuazione e supporto all’assistenza umanitaria.
Il problema che si pone è quello della credibilità nell’estendere ulteriormente le azioni PSDC quando ancora non sono stati raggiunti gli obiettivi originari. Bisogna ripensare l’Headline Goal ponendo l’attenzione soprattutto su quali sfide l’UE debba affrontare per poi aggiustare, di conseguenza, i requisiti militari. Questi inoltre andrebbero identificati in maniera dettagliata e specificatamente per rispondere alle esigenze strategiche e colmare le carenze che impediscono alla PSDC di svolgere autonomamente il ruolo di attore di sicurezza globale.
Fonti e approfondimenti
L. Béraud-Sudreau, G. Faleg, D. Fiott (a cura di), A. Juncos, G. Lindstrom, C. Major, J. Maulny, C. Mölling, R. Parkes, P. Serrano, D. Zandee, The CSDP in 2020, The EU’s legacy and ambition in security and defence, EUISS, 2020
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European Union External Action, From Shared Vision to Common Action: A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy, Implementation Report Year, giugno 2018
P. Foradori, La politica europea di sicurezza e difesa, L’Unione Europea nel nuovo ordine globale, Carocci, 2010
G. Bonvicini (a cura di), L’Unione Europea attore di sicurezza regionale e globale, Quaderni del Centro Altiero Spinelli, FrancoAngeli, 2010
