Il ricorso a diversi tipi di organismi consultivi e, tra questi, l’influenza dei gruppi di esperti all’interno delle Istituzioni europee e delle procedure legislative di Bruxelles sono elementi fondamentali del decision-making dell’Unione europea. Lo stesso sistema di governance multilivello è osservabile nella sua massima manifestazione nel mondo delle centinaia di gruppi di esperti e di comitati dell’UE. Proprio sugli Expert Groups si concentra questa terza puntata del nostro progetto In lobby with EU.
Tale categoria di soggetti “para-istituzionali”, che vanno da organismi informali a fori consultivi previsti dai Trattati stessi, ha ovviamente una natura disomogenea sotto i profili organizzativi, funzionali e relazionali con le tre istituzioni comunitarie (Parlamento, Consiglio e Commissione).
La relazione tra Istituzioni e organismi consultivi è paragonabile a una simbiosi nella quale entrambi i membri del rapporto guadagnano qualcosa. Da un lato, le Istituzioni si assicurano (nella fase di studio delle proposte legislative) il supporto e l’expertise di specialisti di un determinato settore; dall’altro, tutta una serie di rappresentanti di interessi guadagnano un accesso privilegiato ai cruciali passaggi pre-legislativi.
Cosa sono gli Expert Groups?
L’articolato sistema dei comitati UE si ramifica in tre categorie:
- Gruppi di esperti operanti presso la Commissione Europea;
- Gruppi di lavoro e Comitati operanti presso il Consiglio dell’ UE;
- Comitati di Comitologia operanti in determinate procedure legislative.
A livello formale un gruppo di esperti è un organo consultivo, al cui interno siedono principalmente esperti di un determinato settore provenienti dal settore pubblico e privato. È necessario sottolineare che la composizione del gruppo spetta alla Commissione stessa, che nella pratica sceglie i membri tra funzionari ed esponenti governativi, accademici ed esperti provenienti da svariati settori.
Una volta composto, un gruppo di esperti assiste la Commissione nella fase di preparazione delle proposte legislative, così come nelle sue iniziative dirette, ma anche e soprattutto nell’esercizio dei suoi compiti di monitoraggio, coordinamento e cooperazione con gli Stati membri.
Sinteticamente: i gruppi di esperti non prendono decisioni, ma partecipano al processo di decision-making nel suo stadio iniziale garantendo con il loro expertise consigli utili sotto il profilo tecnico, scientifico, legale e pratico ai decisori legittimi. A ciò si aggiunge la natura informale che comporta la formazione di un solido network di condivisione di informazioni rilevanti.
A seconda delle contingenze i gruppi possono essere permanenti o temporanei e la Commissione dispone della loro creazione così come del loro scioglimento. Quest’ultimo rappresenta un importante elemento di differenza rispetto ai Comitati di Comitologia e ai Comitati del Consiglio.
In ultima analisi va sottolineato che se, da un lato, il compito dei gruppi di esperti è quello di servire la Commissione (quale organo collegiale), dall’altro, nella pratica i gruppi sono strettamente legati alla Direzione Generale di riferimento. Questo ultimo aspetto apre a una riflessione più specifica su ruolo e natura degli expert groups.
Chi ha paura degli Expert Groups?
Dunque, i gruppi di esperti sono semplicemente uno strumento utile alla Commissione onde realizzare proposte legislative accurate ed effettive?
Sicuramente la pressione che vive la Commissione di fronte a scelte che andranno ad influire su milioni di cittadini e sul mercato unico fa si che questa si affidi ai migliori consiglieri disponibili onde ridurre al minimo i margini di incertezza. La possibilità di creare a proprio piacimento gruppi, anche temporanei, è dunque connaturata a questa prospettiva.
Tuttavia, resta valida anche la prospettiva opposta: ovvero che i gruppi di esperti non siano semplicemente risultato dell’accortezza dei legislatori, ma anzi effetto diretto di quelle pressioni che montano sulla Commissione. Più l’Unione si spinge in profondità in un certo settore, più gli attori (Stati, regioni, sindacati, imprese, società civile organizzata…) che operano in quel settore si organizzano per promuovere e difendere i propri interessi, collaborare e qualche volta protestare con la Commissione. Il modello di decision-making consensuale e multilivelo europeo fa sì che il foro dove esplicare l’azione di rappresentanza dei propri interessi sia – tra gli altri – quello dei gruppi di esperti.
Sotto questa prospettiva il rapporto Commissione-gruppi è totalmente ribaltato: i secondi sono, ora, lo strumento utilizzato da attori privati e attori pubblici in vista di influenzare e controllare l’operato della Commissione.
Gli Expert Groups e il rapporto con le competenze legislative e la capacità amministrativa dell’UE
Un ulteriore punto di vista è quello che presuppone un rapporto direttamente proporzionale tra competenze legislative e gruppi di esperti – dove a un aumento delle prime corrisponde un aumento nel numero di gruppi di esperti consultati. Ad esempio, l’importanza in termini di competenze e di stanziamenti di bilancio di una policy come la Politica Agricola Comune comporta un numero di gruppi di esperti maggiore rispetto ad un settore di non stretta competenza comunitaria come ad esempio l’educazione.
Tale prospettiva è vera fino a quando non si scontra con un altro fenomeno insito al funzionamento del rapporto Istituzioni-Expert Groups. In questo caso una logica inversamente proporzionale fa si che all’aumentare delle capacità amministrative di una determinata Direzione Generale diminuisca il ricorso a collaboratori esterni.
La Commissione europea e in generale l’Unione europea si avvalgono di un corpo di funzionari estremamente ridotto se comparato a quello degli Stati membri. Il bilanciamento tra aumento dei compiti delegati all’UE e struttura amministrativa ridotta è un tema costante nel processo di integrazione europea. Da questa constatazione si può paragonare il ricorso gruppi di esperti a un “outsourcing” onde far fronte a limitazioni in termini di capacità amministrative. In termini di impegni di budget (specie sul lungo periodo) avvalersi di gruppi di esperti è una soluzione estremamente conveniente rispetto a quella di mettere in piedi un apparato amministrativo almeno pari a quello di uno Stato membro.
Le istituzioni comunitarie tra bilanciamento degli interessi, aumento delle competenze e rafforzamento amministrativo
Risulta chiaro da analisi empiriche che i rappresentanti di interessi con maggiori risorse finanziarie ed umane, con interessi a livello europeo e con forti legami nei confronti dei decision-makers UE tendano ad avere maggiore accesso ai tavoli dei gruppi di esperti. Se da un lato è chiaro quanto influenti risultino essere i governi nazionali e alcuni rappresentanti di interessi nei gruppi di esperti è altrettanto chiaro che le DG con maggiori risorse amministrative tendano ad avvalersi meno di attori esterni.
Parallelamente al progressivo allargamento del ruolo delle istituzioni comunitarie è da inquadrare in questo processo anche il ruolo dei gruppi di esperti. Questo va diminuendo o aumentando in base alla cessione o meno di nuove competenze e, soprattutto, al modello di gestione che viene individuato per esercitare tali competenze.
In conclusione, l’influenza dei gruppi di esperti va valutata in base al contesto legislativo in cui operano le Istituzioni europee, con dei rapporti variabili che vanno da maggiore a minore influenza degli esperti nel processo di policy-making. Il tutto alla luce della persistente interdipendenza tra attori istituzionali e rappresentanti di interessi che l’Unione europea – non ancora entità statale e burocratica, ma non solamente ente intergovernativo – dovrà continuare a bilanciare in futuro.
Fonti e approfondimenti
- Åse Gornitzka & Ulf Sverdrup (2008) Who consults? The configuration of expert groups in the European union, West European Politics, 31:4
- Adam William Chalmers (2014) Getting a Seat at the Table: Capital, Capture and Expert Groups in the European Union, West European Politics, 37:5, 976-992
