Di Beina Bleta
L’idea di Unione europea si è costruita nel tempo anche grazie al rafforzamento di una frontiera comune posta a protezione di uno spazio interno percepito sempre più come domestico. Del controllo dei confini esterni dell’UE è stata incaricata l’Agenzia Frontex.
L’istituzione di Frontex
L’idea che i confini europei, storicamente simbolo della proiezione territoriale dell’identità nazionale, dovessero essere gestiti secondo logiche sovranazionali emerse con molta fatica alla fine degli anni Novanta. L’aumento delle pressioni migratorie sulle frontiere marittime, l’esigenza di garantire la sicurezza interna, fortemente sentita in seguito all’attacco terroristico alle Torri Gemelle dell’11 settembre 2001, e l’allargamento a est avvenuto nel 2004, spinsero verso un cambiamento nei meccanismi di cooperazione all’interno dello spazio Schengen. In tale contesto, cominciò a farsi sentire la necessità di creare un’agenzia tecnica in grado di coordinare le attività e sviluppare le capacità operative di tutti gli Stati situati lungo il confine esterno dell’Ue.
Dando seguito a questa idea, il 26 ottobre 2004 il Consiglio con il Regolamento (CE) n. 2007/2004 istituì ufficialmente Frontex, l’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri, la quale divenne operativa nell’ottobre 2005. La sua base legale si ergeva sull’art. 62, comma 2, del Trattato di Amsterdam, riguardante gli standard comuni e le procedure relative ai controlli alle frontiere esterne, e dall’art. 66 del medesimo Trattato, relativo alla cooperazione in materia di asilo, immigrazione e altre politiche legate al movimento delle persone.
Le prime riforme e la crisi dei migranti
La prima riforma si ebbe già nel 2007, a soli tre anni dall’istituzione dell’Agenzia, senza che si fosse tracciato un primo bilancio sulla sua attività. Con l’approvazione del Regolamento (CE) n. 863/2007 vennero inserite due rilevanti novità. In primo luogo, gli agenti nazionali distaccati ricevettero l’autorizzazione a svolgere tutti i compiti ed esercitare tutte le competenze per i controlli e la sorveglianza dei confini a norma del codice delle frontiere di Schengen, seppure agli ordini delle guardie di frontiera dello Stato membro ospitante. In secondo luogo, venne istituito un meccanismo volto a fornire un’assistenza tecnica e operativa rafforzata per un periodo limitato sotto forma di squadre di intervento rapido alle frontiere, i cosiddetti Rabits, col compito di intervenire su richiesta di uno Stato membro che si trovi ad affrontare situazioni di emergenza presso i propri confini.
La stagione delle Primavere arabe cambiò drasticamente lo scenario politico e così anche l’azione di Frontex. L’area Schengen venne scossa da flussi migratori sempre più consistenti e pertanto le istituzioni europee introdussero una novità di rilevanza fondamentale. Con il nuovo Regolamento (UE) n. 1168/2011 venne infatti fatto obbligo per ciascuno Stato membro di tenere a disposizione dell’Agenzia una quota di personale appartenente alle forze di sicurezza nazionali.
Il picco di profughi e migranti diretti verso le frontiere meridionali d’Europa raggiunto nell’estate del 2015, tuttavia, instillò nelle istituzioni statali il dubbio che il rafforzamento strutturale dell’Agenzia non sarebbe stato sufficiente a gestire la situazione. In poche settimane, l’opinione pubblica europea si ritrovò a fronteggiare, di fatto, la sospensione di Schengen derivante dalla decisione degli Stati membri di riattivare i controlli alle frontiere interne senza che la Commissione riuscisse a opporvisi. Quello che era nato come uno scontro politico sulla distribuzione dell’onere dell’accoglienza, si era trasformato in una crisi securitaria in grado di minacciare l’esistenza stessa dello spazio di libera circolazione. Nel corso dei mesi successivi, la Commissione ribadì più volte come un ritorno alla normalità passasse necessariamente dalla rapida approvazione della sua nuova proposta sulla Guardia costiera e di frontiera europea.
La nuova Guardia costiera e di frontiera europea
Una proposta iniziale della Commissione arrivò addirittura a raccomandare che all’Agenzia venisse riconosciuto il potere di essere schierata, su richiesta della Commissione stessa, sul territorio di uno Stato membro, anche contro la volontà di detto Stato, concedendole così un diritto di intervento. Sebbene questa particolare idea non sia stata accolta, le modifiche al regolamento introdussero una serie notevolmente ampliata di compiti per l’Agenzia, espressione di una posizione decisamente più operativa rispetto a prima. Con l’approvazione del Regolamento (UE) 2016/1624, si parlò per la prima volta di una “Guardia di frontiera e costiera europea”, anche se l’Agenzia continuò a essere comunemente denominata Frontex.
Si trattava, quindi, di un Regolamento ambizioso che però lasciava diverse questioni in sospeso, soprattutto riguardo il rispetto dei diritti umani. Nonostante l’articolo 34 affermi esplicitamente che «la guardia di frontiera e costiera europea debba garantire la tutela dei diritti fondamentali nell’esecuzione dei suoi compiti in conformità del diritto dell’Unione […] e del diritto internazionale pertinente», il loro rispetto non può ancora darsi per scontato.
Per risolvere queste spinose questioni, nel settembre 2018, la Commissione ha presentato una proposta ambiziosa che Parlamento e Consiglio hanno trattato e approvato in tempi brevi, il 17 aprile 2019. Il richiamo ai diritti fondamentali va molto oltre quanto previsto nelle versioni del 2011 e del 2016, prevedendo una procedura di denuncia che permette di segnalare eventuali casi di violazione dei diritti umani (art. 111) e un Responsabile della tutela dei diritti fondamentali (art. 99), con il compito di monitorare anche le singole operazioni. Tuttavia, il suo operato resta sostanzialmente soggetto a controlli interni e a forme di autolimitazione dai confini piuttosto sfumati.
Frontex oggi: problematiche e criticità
Le modifiche intervenute nel tempo hanno trasformato Frontex in modo profondo rispetto all’idea originaria. La piccola agenzia incaricata principalmente di coordinare la cooperazione e sostenere gli Stati membri è diventata un attore protagonista, in particolare nell’intercettazione di eventuali tentativi di ingressi irregolari, con ampio mandato e notevoli capacità operative che espongono sempre più esplicitamente il personale alla responsabilità per la violazione dei diritti fondamentali nell’ambito delle operazioni congiunte.
Ciononostante, secondo l’attuale regolamento che disciplina le attività dell’agenzia, gli Stati membri mantengono la responsabilità primaria della gestione delle loro sezioni di frontiera esterna (art. 7) producendo in questo senso un pericoloso effetto di diluizione delle responsabilità. Nell’ultima indagine della Commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni (LIBE) del Parlamento europeo sull’operato di Frontex, pubblicata il 14 luglio 2021, si afferma che «l’Agenzia ha trovato prove a sostegno delle accuse di violazioni dei diritti fondamentali negli Stati membri con cui conduceva un’operazione congiunta, ma non ha affrontato queste violazioni in modo tempestivo, vigile ed efficace». Il Gruppo di lavoro ha inoltre evidenziato che l’Agenzia ha ritardato l’attuazione delle importanti modifiche introdotte dal regolamento 1896/2019.
Secondo quanto recita l’art. 46, il direttore esecutivo di Frontex, carica ricoperta attualmente dal francese Fabrice Leggieri, avrebbe il dovere di sospendere ogni attività qualora sospettasse violazioni dei diritti umani, ma sul piano pratico non è così semplice. Come rivela Giuseppe Campesi in un’intervista del dicembre 2020 su Linkiesta si tratterebbe di un atto politico che implica un giudizio negativo sull’operato di quel Paese. «C’è una contraddizione strutturale nella gerarchia dell’agenzia», continua Campesi, «un organismo dipendente dalla Commissione, che propone il direttore esecutivo, il quale viene però votato da un management board intergovernativo, composto dai rappresentanti degli Stati». In questo modo ogni Paese ha un più ampio margine nel determinare i propri interessi nazionali e Frontex non può garantire di prendere posizione contro eventuali violazioni.
Fonti e approfondimenti
Campesi Giuseppe, Polizia della frontiera. Frontex e la produzione dello spazio europeo, Deriveapprodi, Roma 2015.
Chillaud Matthieu, Frontex as the Institutional Reification of the Link between Security, Migration and Border Management, «Contemporary European Studies», 2, pp. 45-61.
De Capitani Emilio, “La nuova Guardia di frontiera e costiera europea (Regolamento (UE) 2019/1896): un primo esempio di amministrazione integrata nazionale/europea?”, Free Group, 29/11/2019.
European Parliament, LIBE Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs, “Report on the fact-finding investigation on Frontex concerning alleged fundamental rights violations”, 14/07/2021.
Genovese Vincenzo, “La controversa strategia di Frontex per tenere i migranti lontani dall’Europa”, Linkiesta, 8/12/2020.
Keller Ska, Lunacek Ulrike, Lochbihler Barbara, Flautre Héléne, “Frontex Agency: Which guarantees for Human Rights?”, marzo 2011.
Liguori Anna, Ricciuti Novella, Frontex e il rispetto dei diritti umani nelle operazioni congiunte alle frontiere esterne dell’Unione europea, «Diritti umani e diritto internazionale», 6, pp. 539-567, 2012.
Slominski Peter, The Power of Legal Norms in the EUs External Border Control, «International Migration», 51 (6), pp. 41-53, 2013.
Consiglio dell’Unione europea, “Regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio del 26 ottobre 2004 che istituisce un’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli stati membri dell’Unione europea”, 26/10/2004.
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Parlamento europeo e Consiglio dell’Unione europea, “Regolamento (UE) n. 1168/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio del 25 ottobre 2011 recante modifica del regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio che istituisce un’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli stati membri dell’unione europea”, 25/10/2011.
Parlamento europeo e Consiglio dell’Unione europea, “Regolamento (UE) 2016/1624 del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 settembre 2016 relativo alla guardia di frontiera e costiera europea che modifica il regolamento (UE) 2016/399 del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga il regolamento (ce) n. 863/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, il regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio e la decisione 2005/267/ce del Consiglio”, 14/09/2016.
Parlamento europeo e Consiglio dell’Unione europea, “Regolamento (UE) 2019/1896 del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 novembre 2019 relativo alla Guardia di frontiera e costiera europea e che abroga i regolamenti (UE) n. 1052/2013 e (UE) 2016/1624”, 13/11/2019.
Editing a cura di Carolina Venco
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