Consiglio europeo: la questione immigrazione e le proposte italiane

Sulla questione migrazione, l’Unione Europea sembra essere arrivata alla resa dei conti. Al Consiglio europeo del 28 e 29 giugno, i capi di Stato e di governo hanno affrontato una serie di questioni scottanti, tra cui la riforma del sistema europeo comune d’asilo. Un tema, questo, oggetto di discussione accesa nelle ultime settimane, tra battaglie di tweet e incontri al vertice, per arrivare al “mini-summit” di domenica scorsa a Bruxelles, convocato dal presidente della Commissione Juncker su richiesta della Germania.

Dopo l’ennesimo tentativo fallito di riformare il regolamento di Dublino qualche settimana fa, anche a causa del veto italiano, la divisione tra gli Stati membri che chiedono più solidarietà nel gestire i flussi in entrata e quelli più restii a farsi carico di quest’onere (tra cui il gruppo di Visegrád) si è approfondita. In mezzo stanno i “grandi”, Francia e Germania, che a parole sono favorevoli a una gestione condivisa ma nei fatti non sempre pronti ad assumersi quest’impegno, anche a causa di contrasti politici interni.

È questo il caso della Germania: la cancelliera Merkel sta affrontando uno scontro con gli alleati bavaresi del CSU, che chiedono di ostacolare i c.d. “movimenti secondari” dagli altri Stati membri, e spera di trovare un accordo con i partner europei al summit di fine giugno. L’Italia, del canto suo, dichiara di seguire una nuova linea, più assertiva e meno tollerante rispetto al passato, e ha presentato una nuova proposta in dieci punti, la European Multilevel Strategy for Migration. Ma in cosa consiste questa proposta, e perché è stata presentata proprio ora?

Il caso Aquarius e l’intesa franco-tedesca

L’ultimo scontro sul tema immigrazione è stato alimentato dalla vicenda della nave Aquarius, per la quale l’Italia è stata oggetto di aspre critiche da parte di diversi leader europei, e da un vertice franco-tedesco tenutosi il 19 giugno al castello di Meseberg, non lontano da Berlino. Nella dichiarazione finale, Emmanuel Macron e Angela Merkel si erano impegnati a promuovere una soluzione europea sul tema immigrazione, che tenesse conto in particolare dei “movimenti secondari”, ossia gli spostamenti non autorizzati di richiedenti asilo dal Paese di registrazione ad altri Stati dell’Unione.

Il giorno dopo, Jean-Claude Juncker aveva annunciato la convocazione di un incontro di lavoro informale su immigrazione e asilo tra i leader di alcuni Stati membri (tra cui Germania, Francia, Italia, Grecia, Spagna, Malta, Bulgaria, Belgio e Paesi Bassi – assenti i quattro di Visegrád), con l’intento di trovare un accordo di massima in vista del Consiglio Europeo. La circolazione di una bozza di conclusioni dell’incontro preparata dal Segretario Generale della Commissione, però, aveva provocato la dura reazione del governo italiano: prima Matteo Salvini, e poi lo stesso primo ministro Giuseppe Conte avevano lanciato un ultimatum ai partner europei, rifiutandosi di partecipare all’incontro di domenica se, come pareva, il suo esito era già stabilito dalle manovre franco-tedesche.

La bozza, peraltro, si soffermava in particolare sul controllo dei flussi secondari; il Paese di primo accesso manteneva la competenza a esaminare le domande di asilo. Una condizione che, secondo l’Italia, mal si accordava con il principio di solidarietà e non avrebbe alleviato la pressione sulle strutture d’accoglienza del Paese. Conte, dopo un incontro con Tusk, aveva twittato che non sarebbe stato disponibile “a discutere dei ‘secondary movements’ senza prima aver affrontato l’emergenza dei ‘primary movements’ che l’Italia si ritrova ad affrontare da sola”. Berlino ha ricevuto il messaggio e Angela Merkel si è affrettata a chiarire il malinteso, precisando che il documento rappresentava solo una proposta e che dall’incontro di domenica non sarebbe emerso nulla di definitivo, ma solo un resoconto generale. Ricevute le rassicurazioni del caso, e accertato che per l’Italia vi fosse ancora spazio di manovra, Conte ha infine confermato la sua partecipazione al vertice.

La “strategia multilivello” italiana

Proprio in questa sede l’Italia ha presentato la sua strategia multilivello: questa, nelle parole del primo ministro, è espressione di “un nuovo paradigma di risoluzione dei problemi della migrazione”, che propone una gestione strutturale, e non più emergenziale, del fenomeno. A tal scopo, è necessario regolare i “flussi primari”, ossia gli arrivi nell’Unione, e solo in un secondo momento occuparsi dei flussi secondari.

Tra le proposte del governo italiano vi è quella di ridurre gli ingressi per mezzo di accordi con i Paesi terzi di origine e transito, tra cui Libia e Niger, rafforzare la difesa delle frontiere esterne tramite il potenziamento di missioni come Sophia e Themis e il supporto alla guardia costiera libica, e la creazione di “centri di protezione internazionale” gestiti con UNHCR e OIM, per valutare le richieste d’asilo e organizzare i rimpatri volontari. Quest’ultima proposta richiama il piano sostenuto dal Consiglio e promosso dal presidente del Consiglio Europeo Donald Tusk, che proprio in questi giorni è stato impegnato in un tour delle capitali europee in vista del summit di fine mese.

Il piano propone inoltre di superare il regolamento di Dublino e, in particolare, il criterio del Paese di primo arrivo: secondo Roma, “chi sbarca in Italia sbarca in Europa”. Di conseguenza, le persone in arrivo dovrebbero essere distribuite in centri di accoglienza in più Paesi europei, creando una distinzione tra Paese di arrivo e Paese responsabile per la valutazione della richiesta di asilo. In questo modo, il dovere di accoglienza non cadrebbe solo in capo ai Paesi della “frontiera mediterranea” – Italia, Grecia, Spagna – bensì sarebbe distribuito più equamente tra tutti, o perlomeno gran parte degli Stati membri. La strategia italiana fa riferimento anche ai flussi secondari, menzionando la possibilità di stipulare “intese tecniche” per il respingimento dei migranti nello Stato membro di provenienza.

Queste, tuttavia, sono subordinate a un efficace controllo dei flussi primari che rispetti i principi di solidarietà e responsabilità: in altre parole, l’Italia chiede uno sforzo condiviso nel controllo dei flussi mediterranei, e solo in seguito sarà disponibile ad assecondare le richieste di Paesi come Francia e soprattutto Germania, molto più preoccupati dei flussi intra-europei. Infine, si fa menzione della possibilità di applicare contromisure finanziarie nei confronti dei Paesi che si rifiutano di accogliere rifugiati, in risposta indiretta al gruppo di Visegrád, che ha sempre mal sopportato l’imposizione di “quote” e ha portato, di fatto, al fallimento del sistema proposto dalla Commissione senza incorrere in sanzioni..

.Il rischio di isolamento

Nel corso del summit, Conte si è attirato l’ostilità di molti, ponendo il veto sull’adozione di una dichiarazione congiunta al termine del primo incontro pomeridiano. La riunione si è protratta per tutta la notte di giovedì, fino ad arrivare, nelle prime ore del mattino, a un comunicato finale che accoglie alcune delle richieste italiane. I leader europei si sono impegnati a istituire “centri sorvegliati” sul territorio degli Stati membri, per accogliere le persone salvate in mare, gestire le richieste di protezione internazionale rimpatriare i migranti irregolari. La creazione di questi centri, tuttavia, avverrà su base volontaria e non comporterà alcuna modifica al regolamento di Dublino.

Il documento menziona inoltre la possibilità di istituire “piattaforme di sbarco regionali” insieme e UNHCR e OIM, idea fortemente sostenuta da Donald Tusk ma avversata dalla Commissione: tali piattaforme consentirebbero di esternalizzare il controllo degli arrivi e la gestione delle richieste d’asilo, sempre a patto che i Paesi terzi accettino di ospitarli – un consenso non affatto scontato.

Sembra, pertanto, che alcune delle richieste di Conte siano state accolte, soprattutto per quanto riguarda la condivisione di responsabilità sul controllo dei flussi primari: fonti interne, tuttavia, riferiscono che la delegazione italiana abbia ancora delle riserve, soprattutto riguardo l’effettivo impegno dei partner nell’aprire centri di smistamento nei propri territori. Il gruppo di Visegrád, pur avendo firmato le Conclusioni, ha infatti dichiarato che la responsabilità per il controllo degli arrivi rimane in capo ai Paesi di frontiera.

La nuova posizione italiana ha certamente portato scompiglio all’interno del summit. A prima vista, si potrebbe concludere che linea dura paghi, almeno in termini di risultati: è possibile, tuttavia, che questo parziale successo sia arrivato a spese della coesione nel lungo periodo. È difficile, infatti, che il governo italiano si sia guadagnato troppi alleati durante questo summit: in futuro, qualora avesse bisogno di sostegno, potrebbe trovarsi drammaticamente solo.