In tempi di Brexit si sente parlare molto spesso (o meglio, sempre di più) delle complesse procedure di recesso dall’Unione Europea. Ma come si aderisce all’UE? Qual è il processo da attraversare e quali sono i criteri da rispettare? E soprattutto, che senso può avere diventare parte dell’Unione? Proviamo a trovare alcune risposte.
La base giuridica
La base giuridica che regola l’allargamento dell’Unione Europea è costituita dall’Art. 49 del TUE (“Trattato sull’Unione Europea”), il quale delinea i valori fondamentali che gli Stati interessati ad aderire all’Unione devono rispettare e promuovere, oltre che la procedura di allargamento.
Per quanto riguarda i valori, l’art. 49 fa esplicito riferimento all’Art. 2 del TUE (“Ogni Stato europeo che rispetti i valori di cui all’articolo 2 e si impegni a promuoverli può domandare di diventare membro dell’Unione“). Tale articolo prevede il rispetto della dignità umana, la libertà, la democrazia, l’uguaglianza e lo stato di diritto; il rispetto dei diritti umani, inclusi i diritti delle minoranze; il rispetto di una società plurale e della non-discriminazione, la tolleranza, la giustizia e l’uguaglianza tra donne e uomini.
È quindi importante sottolineare come l’idea di allargamento sia fortemente ed intrinsecamente legata ai valori fondanti dell’Unione Europea e come essi costituiscano un presupposto irrinunciabile per fare domanda di adesione.
I criteri
Per fare domanda di adesione all’UE, gli Stati devo rispettare alcuni particolari criteri.
Oltre a rispettare e promuovere i valori espressi nell’Art. 2 TUE, essi devono trovarsi entro i limiti geografici del continente europeo. Se questi due criteri erano stati “sufficienti” per i primi allargamenti dell’Unione, nel 1993 il Consiglio Europeo decise di introdurre alcune integrazioni in vista di un potenziale allargamento ai paesi dell’ex-blocco sovietico di recente indipendenza. Tali criteri aggiuntivi hanno assunto il nome di Criteri di Copenhagen e sono:
- istituzioni stabili che garantiscano la democrazia, lo stato di diritto, i diritti umani e il rispetto e la protezione delle minoranze;
- un’economia di mercato funzionante e in grado di affrontare la competizione e le forze di mercato nell’Unione Europea;
- l’abilità di assumere e applicare efficacemente gli obblighi dell’adesione, includendo l’obiettivo di un’unione politica, economica e monetaria.
Nel 1995, il Consiglio Europeo di Madrid aggiunse come criterio quello per cui gli Stati candidati devono essere in grado di applicare efficacemente il diritto europeo e di assicurarsi che il diritto comunitario recepito dalla legislazione nazionale sia applicato attraverso adeguate strutture amministrative e giudiziarie.
È molto importante ricordare che se da un lato l’UE si riserva il diritto di decidere quando questi criteri sono effettivamente soddisfatti, dall’altro deve essere in grado di integrare i nuovi membri all’interno dell’Unione. Questo è un punto fondamentale per riflettere sul concetto di allargamento, soprattutto se pensiamo al momento storico corrente in cui ci si interroga su come l’UE riuscirà o meno ad integrare eventuali nuovi membri provenienti dai Balcani occidentali, oppure se si pensa a Brexit e alla messa in discussione generale riguardo all’integrazione europea che ne è derivata.
La procedura
Per quanto riguarda gli aspetti più procedurali regolati dall’art. 49 TUE, è possibile individuare 5 fasi:
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- Domanda di adesione: il paese che soddisfa tutti i requisiti, presenta una richiesta formale al Consiglio dell’Unione Europea, il quale informa il Parlamento, la Commissione e i parlamenti nazionali della domanda di adesione;
- Status di candidato: lo status di “paese candidato” viene concesso dal Consiglio dell’UE a seguito di un parere favorevole da parte della Commissione ed è soggetto all’avallo del Consiglio Europeo;
- Negoziati: a seguito di una decisione unanime del Consiglio dell’UE si aprono i negoziati, i quali si svolgono durante le conferenze intergovernative tra i governi dei paesi dell’UE e quello del paese candidato. Ciascuna area del corpo della legislazione dell’UE (diviso in circa 35 aree politiche o “capitoli tematici”) è negoziata separatamente. Durante la fase di preadesione, la Commissione segue gli sforzi dei paesi candidati nell’attuazione della legislazione e assiste i paesi nel corso del processo con strumenti di finanziamento di preadesione (come TAIEX). Esistono alcune disposizioni transitorie che le parti possono decidere di introdurre gradualmente;
- Processo di screening: è una fase che si svolge parallelamente ai negoziati e ha lo scopo di verificare se i singoli elementi dell’acquis (il corpo della legislazione dell’UE) di un determinato capitolo sono stati recepiti nella legislazione del paese candidato e solo quando il paese dimostra di aver già attuato tutti gli elementi di quel capitolo, esso può essere chiuso definitivamente, a meno di disposizioni speciali. La Commissione tiene informati il Consiglio dell’UE e il Parlamento europeo nel corso del processo, per mezzo di relazioni annuali che vengono discusse nel Parlamento, il quale presenta le proprie osservazioni attraverso delle risoluzioni. Il paese candidato è tenuto a stilare dei programmi nazionali annuali in cui valuta il proprio stato di attuazione rispetto ai diversi capitoli dell’acquis;
- Adesione: l’obiettivo finale dei negoziati è quello di preparare un trattato di adesione. L’adesione deve essere approvata dal Consiglio dell’UE all’unanimità e deve ricevere l’approvazione del Parlamento europeo. Il trattato viene poi firmato da ciascuno dei paesi dell’Unione europea e dal paese in via di adesione e ratificato da ciascun paese dell’UE e dal paese in via di adesione, ciascuno secondo le proprie procedure costituzionali.
Tale procedura è stata integrata nel 2000, con l’adozione da parte dell’UE di una specifica politica nei confronti dei Balcani occidentali, denominata “Processo di stabilizzazione e associazione” (PSA), in vista di un futuro allargamento, e si basa su:
- relazioni bilaterali (accordi di stabilizzazione e associazione);
- relazioni commerciali (misure commerciali autonome);
- assistenza finanziaria (strumenti per l’assistenza alla preadesione);
- cooperazione regionale e relazioni di buon vicinato.
La PSA prevede anche l’introduzione di una figura intermedia tra paese candidato e stato membro dell’Unione, ovvero il paese potenziale candidato: un paese che è coinvolto nel processo di stabilizzazione e associazione, ma non è ancora ufficialmente riconosciuto come candidato.
Breve storia degli allargamenti
La comunità di Stati che forma l’attuale Unione Europea ha avuto origine da un nucleo iniziale di sei Stati: Francia, Italia, Germania, Belgio, Lussemburgo e Paesi Bassi. Da allora, ci sono stati diversi mutamenti istituzionali ed allargamenti, che hanno visto cambiare profondamente l’Unione e hanno portato all’ingresso di 22 nuovi Stati Membri.
Il primo allargamento, non poco problematico, fu nel 1973 con l’adesione da parte di Danimarca, Irlanda e Regno Unito, a cui ebbe seguito quella della Grecia (1981) e di Spagna e Portogallo (1986). Dalla metà degli anni ’90, l’UE ha affrontato gli allargamenti più impegnativi, con l’ingresso di Austria, Finlandia e Svezia nel 1995 e, con il cosiddetto “Grande allargamento” del 2004, di ben dieci nuovi Stati Membri: Cipro, Repubblica Ceca, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Ungheria, Slovacchia e Slovenia. Considerato l’impatto enorme che tale allargamento ha avuto sulla vita politica ed istituzionale dell’Unione, l’espansione europea ha subito una battuta d’arresto, con l’adesione di pochi altri Stati: Bulgaria e Romania (2007) e Croazia (2013).
Che senso ha avuto allargare l’Unione Europea? Che senso avrà continuare a farlo? Sicuramente accedere all’Unione Europea ha significato (e ancora significa) beneficiare di un mercato importante quale quello europeo, di fondi e sostegno da parte di Bruxelles, ma lo scarso grado di integrazione politica ha impedito la formulazione di un chiara strategia riguardo all’allargamento dell’Unione e di una reale direzione comune.
In un momento in cui si discute molto dell’importanza di includere i rimanenti paesi dei Balcani occidentali nella compagine europea, sarebbe opportuno riflettere su come effettivamente integrare i nuovi membri. La formazione di correnti contrarie come il Gruppo Visegrad, così come il processo che ha portato a Brexit, non sono altro che sintomi della profonda debolezza e dei limiti dell’espansione dello spazio europeo. Sicuramente è necessario ripensare ad una strategia di allargamento che sia credibile e sostenibile, sia per i nuovi ingressi, sia per l’Unione a 27, per evitare gli errori passati.
Fonti e approfondimenti
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=legissum:l14536
https://eur-lex.europa.eu/summary/chapter/enlargement.html?root_default=SUM_1_CODED%3D16
https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/accession_criteria_copenhague.html
https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/enlargement.html
https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/policy/steps-towards-joining_en
https://europa.eu/european-union/about-eu/countries_en#tab-0-1
https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/policy/from-6-to-28-members_en
https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/policy/conditions-membership_en
