Il 29 marzo 2017, il primo ministro del Regno Unito, Theresa May, invocava l’Articolo 50 del Trattato sull’Unione Europea, dando inizio ai negoziati per la Brexit. L’articolo offriva alle parti due anni di tempo per negoziare un primo accordo, che avrebbe stabilito i termini dell’uscita dall’UE, e una dichiarazione politica. Due anni dopo, la situazione è più che mai incerta. Da sconfitta per l’Unione Europea, la Brexit si è trasformata in una crisi politica e costituzionale per il Regno Unito. Il Parlamento pare incapace di esprimere una maggioranza a favore di qualsiasi alternativa; lo stesso governo è diviso tra ministri europeisti ed euroscettici.
Un’identità europea mai definita
Questi mesi di negoziati chiudono una fase iniziata più di quarant’anni fa, con l’ingresso del Regno Unito nell’allora Comunità europea. Il Paese è stato finora l’unico a tenere ben due referendum sulla permanenza nell’UE – fatto peculiare per un sistema politico che, fino a tempi recenti, non era solito ricorrere a consultazioni popolari dirette.
Nel 1975, il governo laburista di Harold Wilson chiamò i cittadini al voto: fu il primo referendum nella storia costituzionale del Paese. In quell’occasione, il 71,3% votò per rimanere nella Comunità Europea. Nel 2016, una nuova consultazione, stavolta con i conservatori guidati da David Cameron: il 52% vota per abbandonare l’UE. Cosa è cambiato in questi anni?
Le preoccupazioni sull’immigrazione e la promessa di “riprendere il controllo” sulle frontiere e sull’economia hanno spinto molti cittadini, soprattutto nelle aree rurali, a votare per la Brexit. La posizione peculiare del Regno Unito all’interno dell’UE è un altro fattore importante da considerare.
Negli ultimi quarant’anni, il Regno Unito si è più volte distinto come lo Stato membro problematico – o l’opposizione costruttiva, a seconda dei punti di vista. Il Paese non ha mai condiviso il progetto di una “ever closer union“, ossia di un’integrazione politica sempre più stretta (obiettivo dichiarato dal Trattato di Maastricht del 1992), e ha sempre difeso la sovranità nazionale. Il tema dell’identità europea – e a maggior ragione europeista – è sempre stato conflittuale e la questione del rapporto con l’Europa non è stata mai veramente affrontata nel dibattito pubblico e politico.
Anche per questo la Brexit, qualunque sia l’esito, avrà un impatto duraturo, non solo sul rapporto tra il Regno Unito e l’Unione europea, ma sul suo stesso sistema politico, a iniziare dai due partiti maggiori, Laburisti e Conservatori. La campagna per il referendum prima, e i negoziati poi, hanno costretto entrambi a confrontarsi con la scomoda questione del rapporto con l’UE, tema che trascende le divisioni di partito.
La crisi dei grandi partiti
A farne le spese finora sono stati soprattutto i conservatori, attualmente al governo. Costretto dal 2017 a un’alleanza con gli unionisti nord-irlandesi del DUP per mantenere la maggioranza in Parlamento, il partito è sempre più diviso da ribellioni e conflitti interni. Questo ha indebolito la posizione dell’esecutivo e soprattutto di Theresa May, che più volte ha accettato le proposte di Bruxelles, salvo poi rinegoziarle dopo che il suo partito le aveva rifiutate.
La carriera politica del primo ministro è ormai legata a doppio filo con l’accordo sulla Brexit, presentato lo scorso novembre e rigettato già due volte dalla Camera dei Comuni. Si attende un terzo voto al più presto, anche se la data non è stata ancora fissata. Proprio in settimana, May si è impegnata a dimettersi in cambio dell’appoggio per l’accordo.
Più che una decisione in nome dell’interesse nazionale, sembra un tentativo di pacificare il partito, spianando la strada all’ala più intransigente dei conservatori. Il rischio è che gli hard Brexiteers prendano il controllo della seconda parte dei negoziati, quella su un futuro accordo politico, allontanando il Paese dall’UE o mettendo in discussione le condizioni già concordate.
Gli errori del governo May
Sull’esecutivo May pesano una serie di errori strategici che hanno pregiudicato il successo nei negoziati. In primo luogo, il governo ha tardato a presentare una posizione negoziale: le trattative sono iniziate nel marzo 2017, ma il White Paper sulla Brexit è arrivato a luglio 2018. Di fatto, più della metà del tempo fornito dall’Articolo 50 è stato speso a definire una linea d’azione, più volte contraddetta nei mesi successivi.
Inoltre, in un momento cruciale per il futuro del Paese, è mancato il dialogo, sia con le opposizioni, sia con l’Irlanda riguardo al futuro dell’Irlanda del Nord. L’esecutivo si è appoggiato alla propria maggioranza e al DUP, rifiutando (fino a poco tempo fa) di progettare una soluzione “di unità nazionale”, che avrebbe forse potuto evitare la crisi costituzionale. In parallelo, il governo – troppo concentrato su Londra – ha sottovalutato la questione nord-irlandese e l’intransigenza di Dublino, ma soprattutto le conseguenze che il ripristino del confine potrebbe avere sull’isola. Proprio questa mancanza di lungimiranza ha portato allo stallo.
In difficoltà durante la campagna referendaria del 2016, il partito laburista si è poi ripreso nei sondaggi e alle urne con l’ascesa di Jeremy Corbyn, ma anche beneficiando del proprio ruolo di opposizione. L’assenza dal governo ha permesso ai laburisti di presentare una posizione ambigua nei confronti della Brexit, nonostante le pressioni dal basso per un People’s Vote. I recenti commenti di Barry Gardiner (Segretario ombra per il Commercio Internazionale) hanno destato scalpore nel partito. Gardiner ha dichiarato che i laburisti “non sono un partito pro-remain” e che un governo laburista sarebbe in grado di negoziare un accordo molto più vantaggioso di quello attualmente sul tavolo, rendendo superfluo un secondo referendum.
La ritrovata unità europea
L’elemento forse più sorprendente in questi negoziati è la straordinaria coesione dimostrata dall’Unione Europea. Se il Regno Unito si aspettava di sfruttare le divisioni tra gli Stati membri, non ha avuto fortuna. L’UE si è schierata compatta su tutte le questioni fondamentali, dall’integrità del mercato unico alla frontiera irlandese.
Senz’altro, alcune figure di spicco hanno contribuito al risultato. Fin da subito, il Consiglio Europeo ha stabilito dei principi condivisi per i negoziati, e il suo Presidente Europeo Donald Tusk ha agito dietro le quinte per appianare le divisioni tra i leader europei. La delegazione dell’UE, capeggiata da Michel Barnier, ha portato avanti i negoziati in modo deciso ed efficace, dando un’impressione di solidità che ha colto di sorpresa molti osservatori.
Questo successo, tuttavia, non sarebbe stato possibile senza il consenso più o meno tacito dei governi nazionali. Tutti gli Stati membri, soprattutto quelli geograficamente più vicini, subiranno in varia misura le conseguenze economiche della Brexit. Sacrificare gli interessi economici per motivazioni politiche, soprattutto se si tratta di rafforzare la posizione europea, è una scelta tutt’altro che scontata.
Non solo: anche l’appoggio all’Irlanda sulla questione del backstop – e, caso meno evidente, alla Spagna su Gibilterra – è stato compatto e costante. Gli Stati membri si sono dunque schierati apertamente anche in questioni che non toccavano direttamente i loro interessi.
Anche se le motivazioni nazionali cambiano, un elemento in comune è il privilegio della membership nel mercato unico. L’integrità del mercato unico resta l’interesse principale: qualsiasi concessione su questo punto offrirebbe al Regno Unito un vantaggio competitivo inaccettabile. Anche i Paesi di più recente ingresso nell’UE hanno preferito sposare la linea comune, sperando in un premio generoso nel budget 2018-2023.
Inoltre, dal punto di vista politico, il referendum del 2016 ha creato un precedente rischioso: abbandonare l’Unione Europea è diventato una possibilità concreta. Le istituzioni comunitarie e diversi Stati membri hanno cercato di trasformare questa crisi in un’opportunità per lanciare un messaggio a tutti i movimenti euroscettici che negli ultimi anni hanno fatto campagna sull’uscita dall’UE o dall’Eurozona. Abbandonare l’UE è possibile, ma non semplice: è una scelta che ha dei costi politici ed economici notevoli. L’UE garantisce una posizione contrattuale rafforzata e un peso negoziale maggiore di quello dei singoli Stati membri.
Gli equilibri politici
Il processo della Brexit ha già messo in moto una ridefinizione degli equilibri di potere all’interno dell’UE. Pur essendo spesso una voce fuori dal coro, il Regno Unito ha dato un contributo importante alle politiche comunitarie, dal mercato unico alla politica estera e di difesa. Il suo ritiro aprirebbe, in teoria, la strada a una guida franco-tedesca, ma fondamentalmente indebolita rispetto a pochi anni fa. Angela Merkel è ormai al suo ultimo mandato, mentre Emmanuel Macron cerca di rilanciarsi come leader europeo, ma è sempre più impopolare in patria. In molti Stati membri, il referendum sulla Brexit ha aperto (o riaperto) un discorso importante: il peso dell’identità europea, e il ruolo dell’Unione Europea nella vita dei cittadini.
È una questione più che mai attuale, con le elezioni del Parlamento Europeo alle porte: anche se molti partiti euroscettici hanno abbandonato i piani di referendum, le tensioni – spesso esacerbate da difficoltà economiche e dalla questione migratoria (come nel caso dell’Italia) – sono ben visibili. L’Unione Europea ha sfruttato la Brexit per dimostrare la propria forza e la propria coesione. Ma la Brexit è, prima di tutto, il segnale di un fallimento dell’Unione – della sua lontananza dai cittadini e della sua assenza nella loro vita quotidiana.
La Brexit è certamente un momento di svolta. Per il Regno Unito, significherà trovare un nuovo posto nel mondo. Per l’Unione, potrà essere l’opportunità di rilanciare l’integrazione su nuove basi nei prossimi cinque anni. In alternativa, la Brexit potrebbe essere solo l’inizio di una serie di referendum sull’appartenenza all’Unione Europea, uno sviluppo dagli esiti imprevedibili.
Fonti e approfondimenti
Heather Stewart e Jessica Elgot, “Labour frontbencher resigns to vote against second referendum“, 27/03/2019
Oliver Patel, The EU and the Brexit Negotiations: Institutions, Strategies and Objectives, UCL European Institute – Brexit Insights, 2018
Tim Durrant, Alex Stojanovic, Lewis Lloyd, Negotiating Brexit: The views of the EU27, Institute for Government, 2018
“How the Brexit talks demostrate the EU’s underlying resilience“, The Economist, 27/09/2018
Alex Barker, “Why the Irish border backstop could sink a Brexit Deal“, Financial Times, 15/10/2018
